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檢察建議的法律依據(jù)
檢察建議的法律依據(jù)
提出檢察建議是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)開展的一項(xiàng)工作，然而理論界一直對(duì)檢察建議有沒有法律依據(jù)，以哪些法律規(guī)定是檢察建議的法律依據(jù)等問題存在較大爭(zhēng)議。這種爭(zhēng)議的存在導(dǎo)致實(shí)踐中檢察建議往往不被相對(duì)方所認(rèn)可，影響了檢察建議作用的發(fā)揮。有鑒于此，筆者試就檢察建議的法律依據(jù)問題進(jìn)行探討，以期對(duì)理論和實(shí)踐有所裨益。
一、關(guān)于檢察建議法律依據(jù)的幾種觀點(diǎn)
關(guān)于檢察建議到底有沒有法律依據(jù)，學(xué)界存在一定爭(zhēng)議。主要有肯定與否定兩種觀點(diǎn)。
肯定論者認(rèn)為，憲法第129條關(guān)于檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的規(guī)定，民事訴訟法第14條關(guān)于檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督的規(guī)定，都隱含有檢察機(jī)關(guān)可以提出個(gè)案再審檢察建議的意思。檢察官法第33條關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)檢察官提出檢察建議的規(guī)定，更是以法律的形式明確肯定了檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種方式。最高人民檢察院頒布的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦理規(guī)則》(以下稱《辦案規(guī)則》)和最高人民法院頒布的《全國(guó)審判監(jiān)督工作座談會(huì)關(guān)于當(dāng)前審判監(jiān)督工作若干問題的紀(jì)要》(以下稱《紀(jì)要》)，以司法解釋的形式對(duì)個(gè)案再審檢察建議的監(jiān)督方式予以了明確，更是民事再審檢察建議的直接司法解釋依據(jù)。 [1]也有學(xué)者認(rèn)為，目前實(shí)施檢察建議的法律依據(jù)主要是人民檢察院組織法第4條和刑事訴訟法第2條的原則性規(guī)定。[2]
肯定論者中還有學(xué)者認(rèn)為，刑事檢察建議有法律依據(jù)，而民事、行政檢察建議則沒有法律依據(jù)。其認(rèn)為刑事檢察建議在刑事訴訟法中有明確規(guī)定。刑事訴訟法第165條第2項(xiàng)規(guī)定，檢察人員發(fā)現(xiàn)提起公訴的案件需要補(bǔ)充偵查，提出檢察建議的，法庭可以延期審理;第174條第1項(xiàng)規(guī)定，對(duì)依法可能判處3年以下有期徒刑、拘役、管制、單處罰金的公訴案件，事實(shí)清楚、證據(jù)充分，人民檢察院建議適用簡(jiǎn)易程序的，人民法院可以適用簡(jiǎn)易程序。這些條文都是刑事檢察建議的直接法律依據(jù)。而民事行政檢察建議則沒有明確的法律依據(jù)。憲法、人民檢察院組織法、檢察官法、民事訴訟法及行政訴訟法等相關(guān)法律均未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)具有民事行政檢察建議的職權(quán)。而僅有的依據(jù)是最高人民檢察院制定的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦理規(guī)則》，該規(guī)則只能算是檢察解釋，其內(nèi)容卻又超出法律明確授權(quán)范圍，因此對(duì)法院而言其法律效力大打折扣。[3]
否定論者認(rèn)為，把人民檢察院組織法第4條和刑事訴訟法第2條的規(guī)定作為檢察建議的法律依據(jù)有點(diǎn)牽強(qiáng)附會(huì)。檢察官法第33條第2項(xiàng)對(duì)提出檢察建議成績(jī)明顯給予獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定，結(jié)合其他條款來(lái)看，只能認(rèn)為是鼓勵(lì)積極提出檢察建議，并不能得出檢察建議具有法律依據(jù)的結(jié)論。因此，現(xiàn)行法律并沒有就檢察建議作出明確規(guī)定，更沒有就檢察建議權(quán)行使的具體問題進(jìn)行詳細(xì)的闡述。[4]
另有論者嘗試從一個(gè)新的角度去論述檢察建議的合法性，其認(rèn)為行使公權(quán)力必須有明確的法律依據(jù)，這是國(guó)家為了防止公權(quán)力的恣意擴(kuò)張對(duì)其他權(quán)利造成損害，是為了建立一個(gè)和諧、制約的權(quán)利秩序。但是，當(dāng)一個(gè)權(quán)利主體能“容忍”另一種權(quán)利的“侵害”，而“自愿”接受另外一種權(quán)利的制約時(shí)，對(duì)他人權(quán)利的侵害便喪失了“非法性”。這種非法的、對(duì)他人權(quán)利的侵害，便轉(zhuǎn)化成為社會(huì)默認(rèn)的一種權(quán)利形式。司法實(shí)踐中被建議單位接受檢察建議，意味著已經(jīng)默示地承認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)有發(fā)出檢察建議的權(quán)力，并自愿地接受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。[5]
從上文論述中可以看出，以上幾種觀點(diǎn)中涉及到可能成為檢察建議法律依據(jù)的主要有以下法律規(guī)定：(1)憲法第129條的規(guī)定;(2)民事訴訟法第14條的規(guī)定;(3)刑事訴訟法第2條的規(guī)定;(4)人民檢察院組織法第4條的規(guī)定;(5)檢察官法第33條的規(guī)定;(6)刑事訴訟法第165條第2項(xiàng)和第174條第1項(xiàng)的規(guī)定;(7)《人民檢察院民事行政抗訴案件辦理規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定;(8)《全國(guó)審判監(jiān)督工作座談會(huì)關(guān)于當(dāng)前審判監(jiān)督工作若干問題的紀(jì)要》的相關(guān)規(guī)定。要探討檢察建議的法律依據(jù)問題，就必須分析上述法律規(guī)定是否是檢察建議的法律依據(jù)。
二、關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)或法律監(jiān)督權(quán)的原則性規(guī)定能否成為檢察建議的法律依據(jù)
我國(guó)憲法第129條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。民事訴訟法第14條規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。”這兩條只是關(guān)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)性質(zhì)和檢察機(jī)關(guān)審判監(jiān)督權(quán)的原則性規(guī)定。類似的規(guī)定還有人民檢察院組織法第1條、刑事訴訟法第8條和行政訴訟法第10條。人民檢察院組織法第1條規(guī)定人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān);刑事訴訟法第8條則規(guī)定人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督;行政訴訟法第10條規(guī)定人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。
上述法律條文雖然規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)民事審判、刑事和行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，但并沒有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有檢察建議權(quán)。那么我們能否認(rèn)為，既然檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其有權(quán)對(duì)民事審判、刑事訴訟、行政訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督，其當(dāng)然也有權(quán)選擇法律監(jiān)督的方式，可以采用檢察建議的方式進(jìn)行監(jiān)督呢?顯然是不行的，公權(quán)法定是現(xiàn)代法治的一項(xiàng)基本原則，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)作為一種公權(quán)力，其行使的程序、方式、產(chǎn)生的法律后果都應(yīng)該是法定的，檢察機(jī)關(guān)只能嚴(yán)格按照法律規(guī)定來(lái)行使法律監(jiān)督權(quán)，而絕不能超越法律規(guī)定的范圍，檢察機(jī)關(guān)更沒有權(quán)力去創(chuàng)造一種新的法律監(jiān)督方式。因此，法律關(guān)于檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)擁有法律監(jiān)督權(quán)的規(guī)定并不能成為檢察建議的直接法律依據(jù)。也正因?yàn)槿绱耍谝晃豢隙ㄕ撜咭仓皇翘岢錾鲜龇蓷l文的原則性規(guī)定“都隱含有檢察機(jī)關(guān)可以提出個(gè)案再審檢察建議的意思”，而沒有直接提出這些法律條文就是檢察建議的法律依據(jù)。
那么人民檢察院組織法第4條的規(guī)定和刑事訴訟法第2條的規(guī)定能否成為檢察建議的法律依據(jù)呢?人民檢察院組織法第4條規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，鎮(zhèn)壓一切叛國(guó)的，分裂國(guó)家的和其他反革命活動(dòng)，打擊反革命分子和其他犯罪分子，維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一,維護(hù)無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政制度,維護(hù)社會(huì)主義法制，維護(hù)社會(huì)秩序，生產(chǎn)秩序，工作秩序，教學(xué)科研秩序和人民群眾生活秩序，保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民的人身權(quán)利，民主權(quán)利和其他權(quán)利,保衛(wèi)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。人民檢察院通過檢察活動(dòng)，教育公民忠于社會(huì)主義祖國(guó)，自覺地遵守憲法和法律，積極同違法行為作斗爭(zhēng)。”刑事訴訟法第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)刑事訴訟法的任務(wù)，是保證準(zhǔn)確、及時(shí)地查明犯罪事實(shí)，正確應(yīng)用法律，懲罰犯罪分子，保障無(wú)罪的人不受刑事追究，教育公民自覺遵守法律，積極同犯罪行為作斗爭(zhēng)，以維護(hù)社會(huì)主義法制，保護(hù)公民的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，保障社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行。”
從上述規(guī)定來(lái)看，人民檢察院組織法第4條只是原則性地規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)通過行使檢察權(quán)和開展檢察活動(dòng)所要完成的任務(wù)。刑事訴訟法第2條只是規(guī)定了刑事訴訟法的任務(wù)。從上述兩條根本無(wú)法得出檢察機(jī)關(guān)擁有檢察建議權(quán)的結(jié)論。因此，上述法律條文也不能成為民事檢察建議的法律依據(jù)。
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