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關(guān)于困難群體救助工作的調(diào)研報(bào)告
近期，XX區(qū)民政局對(duì)全區(qū)困難群體生活狀況以及社會(huì)救助工作如何開(kāi)展進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研，走訪了城鄉(xiāng)社區(qū)（村）低保家庭、三無(wú)人員、五保對(duì)象，聽(tīng)取了基層民政工作者、困難群眾的意見(jiàn)和建議，分析了民政部門(mén)保民生工作面臨的形勢(shì)和問(wèn)題，提出了改進(jìn)思路和建議。
一、XX區(qū)困難群體的基本情況
（一）困難群體的含義及特征
困難群體是指由于各種原因，憑借自身力量難以維持基本生活，需要政府提供救助和社會(huì)給予幫扶的社會(huì)群體。從其整體特征上看，主要有四個(gè)方面：一是低職化或無(wú)職化。他們沒(méi)有穩(wěn)定的職業(yè)或根本沒(méi)有職業(yè)，大部分人是因?yàn)槟挲g原因（老、幼）和身體原因（重殘、重病），另一部分人則是缺少就業(yè)所必須的知識(shí)和技能，缺乏競(jìng)爭(zhēng)能力，難以就業(yè)或再就業(yè)。二是貧困化。正是由于低職或無(wú)職化，他們的收入很少，一般只能維持甚至難以維持生存和生活必需，生活質(zhì)量不高，生活方式簡(jiǎn)單。三是脆弱化。生活的貧困，導(dǎo)致他們的承受能力十分脆弱。經(jīng)濟(jì)上社會(huì)上稍有風(fēng)吹草動(dòng)，他們首先陷入困境。如物價(jià)上漲，他們首當(dāng)其沖；發(fā)生自然災(zāi)害，他們受災(zāi)最重；還有部分家庭陷入因貧致病、因病致貧返貧的惡性循環(huán)。四是邊緣化。上述因素的綜合作用，使他們成為社會(huì)的弱者，在經(jīng)濟(jì)上、文化上、心理上都處于社會(huì)邊緣，除了經(jīng)濟(jì)困難外，普遍有自卑感、有依賴(lài)性，如果沒(méi)有黨委、政府扶助以及全社會(huì)的關(guān)愛(ài)，他們或許永遠(yuǎn)無(wú)法擺脫困境。
（二）困難群體的構(gòu)成
XX區(qū)的困難群體，主要包括城鄉(xiāng)低保對(duì)象、城鎮(zhèn)“三無(wú)”對(duì)象（無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)法定贍養(yǎng)或撫養(yǎng)人）、農(nóng)村五保對(duì)象、城鄉(xiāng)孤兒、特困優(yōu)撫對(duì)象以及低保邊緣戶等人群，其中，前五類(lèi)人群已納入定期社會(huì)救助范圍。
截至20xx 年8月，全區(qū)定期救助困難群體達(dá)5851人。其中，城鄉(xiāng)低保對(duì)象3355戶，5647人；農(nóng)村五保對(duì)象87人，城鎮(zhèn)“三無(wú)”人員20人，城鄉(xiāng)孤兒17人；困難優(yōu)撫對(duì)象80人。就救助金額比重而言，城鄉(xiāng)低保群體占份量最大，是社會(huì)救助的主體；其他群體占比雖然不高，但因自身生存、抗風(fēng)險(xiǎn)能力脆弱，也是社會(huì)救助的重點(diǎn)對(duì)象。
（三）困難群體的成因
在現(xiàn)代社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，貧困不僅是指缺少維持家庭成員生存和基本生活所必須的最起碼的物質(zhì)條件，而且還包括缺少獲得這些條件的機(jī)會(huì)。從XX區(qū)情況看，困難群體普遍存在就業(yè)難、醫(yī)療難、住房難、子女就學(xué)難等問(wèn)題，其成因主要有以下幾個(gè)方面：
一是缺乏收入來(lái)源。就一般家庭而言，收入來(lái)源的多少取決于勞動(dòng)力資源的數(shù)量和質(zhì)量。調(diào)查顯示，在城鄉(xiāng)低保對(duì)象中，有一定的勞動(dòng)力數(shù)量，但由于他們?nèi)狈α己玫慕逃团嘤?xùn)，缺少就業(yè)所需的知識(shí)和技能，下崗失業(yè)后難以再就業(yè)，困難群體家庭的收入來(lái)源和形式都很單一，一旦勞動(dòng)力喪失，家庭生活就會(huì)陷入困境。
二是大病致貧。由于醫(yī)療費(fèi)用高，保障水平低，困難群體因病致貧、因貧致病的情況時(shí)有發(fā)生。調(diào)查表明，XX區(qū)城鄉(xiāng)低保家庭中，患重病、慢性病、精神病的比例達(dá)26%；在家庭總支出中，看病吃藥的平均支出超過(guò)1/3（往往是一個(gè)重病患者拖垮一個(gè)家庭），許多低保家庭的消費(fèi)結(jié)構(gòu)是一種典型的維持生存型消費(fèi)結(jié)構(gòu)――除了吃飯，就是吃藥。不僅如此，在負(fù)債的低保家庭中，因治病而借貸者的比例也非常高，困難群眾醫(yī)療負(fù)擔(dān)和壓力十分沉重。
三是年老體弱和重殘等生理原因致貧。城鎮(zhèn)“三無(wú)”對(duì)象、農(nóng)村五保對(duì)象、城鄉(xiāng)孤兒、重殘等困難群體，因生理原因喪失或不具備勞動(dòng)力，難以自食其力，需要政府和社會(huì)予以救助。
此外，城鄉(xiāng)困難群眾大多為老弱病殘，許多人生活不能完全自理或完全不能自理，日常生活需要家人或者親屬照料。家庭成員長(zhǎng)期患病或生活不能自理，不僅會(huì)增加家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也會(huì)拖累其他家庭成員進(jìn)行有收入的勞動(dòng)，這也是困難群體難以脫貧的重要原因。
二、XX區(qū)困難群體救助的基本情況
（一）城鄉(xiāng)低保情況
20xx年XX區(qū)民政局共發(fā)放城鄉(xiāng)低保金1638萬(wàn)元，困難群眾醫(yī)療救助資金76萬(wàn)元、臨時(shí)救助資金71萬(wàn)元。慈善救助困難67戶，慈善助學(xué)12人，助學(xué)金24.7萬(wàn)元。20xx年城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)由450元/月/人提高到470元/月/人，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)由2900元/年/人提高到3150元/年/人。為了有針對(duì)性地分類(lèi)救助，XX區(qū)民政局按困難等級(jí)對(duì)低保家庭和低保邊緣家庭進(jìn)行了分類(lèi)統(tǒng)計(jì)，將困難家庭分為：極度困難家庭、重度困難家庭、比較困難家庭和困難家庭。截止8月份，全區(qū)急需大額資金進(jìn)行重特大疾病治療，并已影響到家庭基本生活的極度困難家庭有21戶；平日主要依靠低保金維持生活，但還需要長(zhǎng)期進(jìn)行疾病治療的重度困難家庭有1773戶；生活水平在低保標(biāo)準(zhǔn)上下的比較困難家庭有2239戶；其余家庭月人均生活水平在千元以下的困難家庭1665戶。城鎮(zhèn)低保戶最多的是缸窯街道，農(nóng)村低保戶最多的的是韓城鎮(zhèn)。
（二）醫(yī)療救助情況
20xx年XX區(qū)民政局對(duì)564人次進(jìn)行了醫(yī)療救助，救助金額76.2萬(wàn)元，緩解了貧困群眾看病難的問(wèn)題。20xx 年XX區(qū)民政局結(jié)合群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，完善了困難群體醫(yī)療救助辦法，提高救助比例和救助標(biāo)準(zhǔn)，上半年已為324人次發(fā)放醫(yī)療救助款47.6萬(wàn)元。
（三）三無(wú)五保對(duì)象及高齡老人情況
XX區(qū)的鰥寡孤獨(dú)人員主要是農(nóng)村“五保”對(duì)象和城鎮(zhèn)“三無(wú)”人員。全區(qū)共有 168 人，其中：農(nóng)村“五保”對(duì)象90人，集中供養(yǎng) 80 人，分別在韓城鎮(zhèn)敬老院和果園鄉(xiāng)敬老院集中供養(yǎng)，其余10人分散供養(yǎng)；城鎮(zhèn)“三無(wú)”人員78人，從供養(yǎng)方式上看，區(qū)社會(huì)福利院主要負(fù)責(zé)“三無(wú)”人員的集中供養(yǎng)，目前集中供養(yǎng)19人，其中5人患精神病“三無(wú)”人員已將其安置于XX區(qū)任各莊精神托養(yǎng)所；分散居住的59人，散居的“三無(wú)”人員除翔云道外其他各街道均有分布，其中以龍東街道人數(shù)為最多。三無(wú)人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)按參照城鎮(zhèn)低保，為470元/人/月；農(nóng)村五保對(duì)象供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為555元/人/月(含吃、穿、住、醫(yī)、葬)。20xx 年XX區(qū)80歲以上老年人口為18951人，其中1428名困難老人及28名百歲老人享受到生活補(bǔ)貼，占全區(qū)高齡老人的7.7%，共發(fā)放生活補(bǔ)貼145.28萬(wàn)元。
（四）臨時(shí)救助情況
20xx 年1-6月XX區(qū)民政局為“因人為不可抗拒因素致貧致困”的71戶、187人進(jìn)行了臨時(shí)救助，救助金額34.8萬(wàn)元； “慈善一日捐”活動(dòng)截止8月底共收到來(lái)自全區(qū)94家單位慈善捐款14.9萬(wàn)元；8月份為全區(qū)25名專(zhuān)科以上困難家庭學(xué)生發(fā)放助學(xué)款6.8萬(wàn)元。
三、困難群體救助中存在的問(wèn)題
（一）救助體系有待進(jìn)一步完善。社會(huì)救助包含基本生活救助、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、司法救助等方面，目前缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，部門(mén)“各自為戰(zhàn)”，導(dǎo)致重復(fù)救助和救助缺失的現(xiàn)象同時(shí)存在。基層救助組織力量薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道低保服務(wù)機(jī)構(gòu)缺少人手和經(jīng)費(fèi)，面對(duì)越來(lái)越重的任務(wù)、越來(lái)越大的責(zé)任、越來(lái)越多的款物，越來(lái)越難以適應(yīng)。
（二）救助資金額度有待增加。目前每年的社會(huì)救助資金主要是城鄉(xiāng)低保對(duì)象、城鎮(zhèn)“三無(wú)”農(nóng)村五保對(duì)象、城鄉(xiāng)孤兒、特困優(yōu)撫對(duì)象的基本救助，在對(duì)低保邊緣戶、特困群體的救助上存在很大的資金缺口，致使一些困難家庭得不到及時(shí)的救助，有的就是得到了救助，救助金額與實(shí)際家庭負(fù)擔(dān)相比也是杯水車(chē)薪。
（三）救助層次有待進(jìn)一步提升。目前實(shí)行的社會(huì)救助，主要是解決困難群體的基本生存問(wèn)題，側(cè)重在“最低”，大多數(shù)人在得到救助后的收入水平依然很低，生活依然很苦。困難群眾自身“造血”功能不足，很難依靠個(gè)人力量脫困。部分有勞動(dòng)能力的困難群眾由于受用人需求、社會(huì)偏見(jiàn)及自身素質(zhì)等因素影響，就業(yè)和再就業(yè)困難，陷入無(wú)奈境地，在一定程度上也滋長(zhǎng)了“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象。
（四）供養(yǎng)政策和標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一。對(duì)于分散居住的城鎮(zhèn)“三無(wú)”人員，各級(jí)均沒(méi)有統(tǒng)一的供養(yǎng)政策和標(biāo)準(zhǔn)，只能按普通的低保對(duì)象對(duì)待，但是他們和其他低保對(duì)象相比：一是具有困難的獨(dú)特性。孤寡一人，來(lái)自其他親屬的援助少，又無(wú)生活能力，許多人疾病纏身，醫(yī)療康復(fù)周期長(zhǎng)且費(fèi)用高；二是救助的長(zhǎng)期性。“三無(wú)”人員基本是一無(wú)所有，需終身供養(yǎng)和養(yǎng)老送終。而“五保”對(duì)象的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)尚高于“三無(wú)”人員。
四、做好社會(huì)救助工作的思考和建議
（一）完善救助管理運(yùn)行體制，形成齊抓共管格局。社會(huì)救助工作是一項(xiàng)綜合性系統(tǒng)工作，健全社會(huì)救助工作的管理體制與運(yùn)行機(jī)制，是做好社會(huì)救助工作的基本保證。建議政府應(yīng)成立社會(huì)救助工作的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)組織，其職責(zé)主要是統(tǒng)一政策，協(xié)調(diào)步伐，搞好民政與人社、住房、醫(yī)療等政策的銜接，全面管理與監(jiān)督社會(huì)救助工作。建立部門(mén)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與的多邊救助機(jī)制，加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)、單位之間及其與社會(huì)的溝通與合作，定期交流信息，協(xié)商救助行動(dòng)，逐步形成信息共享、相互配合、協(xié)調(diào)運(yùn)作的長(zhǎng)效工作機(jī)制，以有效整合各種社會(huì)救助資源，形成強(qiáng)大的整體推進(jìn)合力。
（二）落實(shí)就業(yè)扶持政策，提高就業(yè)能力。民政部門(mén)救助工作只限于基本生活保底，不能從根本上改變困難群體的現(xiàn)狀，若要徹底擺脫貧困，需多部門(mén)及困難家庭自身共同努力才能實(shí)現(xiàn)。民政、人社應(yīng)建立聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，民政部門(mén)加強(qiáng)對(duì)低保對(duì)象的分類(lèi)管理，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)管理;人社部門(mén)要認(rèn)真落實(shí)關(guān)于促進(jìn)困難群體就業(yè)和再就業(yè)的扶持政策，以新增就業(yè)崗位為目標(biāo)，以強(qiáng)化就業(yè)服務(wù)為手段，以加大資金投入為保障，支持和鼓勵(lì)困難群體就業(yè)。殘聯(lián)、教育、婦聯(lián)等部門(mén)加強(qiáng)對(duì)有勞動(dòng)能力家庭困難人員的技能培訓(xùn)，提高其就業(yè)技能。和各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）街要把這些人員的推薦就業(yè)工作放在首位，多渠道提供就業(yè)崗位，也可多安排保潔、市場(chǎng)管理、保安等公益性崗位，同時(shí)強(qiáng)化困難家庭成員自主和自救意識(shí)，變被動(dòng)的受助為主動(dòng)的脫貧。
（三）完善多元化資金救助機(jī)制。穩(wěn)定可靠的資金來(lái)源，做好社會(huì)救助工作的根本保障。首先是建立穩(wěn)定的政府投入機(jī)制。社會(huì)救助工作是政府應(yīng)盡之責(zé)，是民生中的民生，這決定了其經(jīng)費(fèi)的主渠道必須是政府投入。重點(diǎn)是建立與財(cái)政投入同步增長(zhǎng)的社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)自然增長(zhǎng)機(jī)制，對(duì)于醫(yī)療救助和臨時(shí)救助這些無(wú)法預(yù)先估計(jì)數(shù)額的救助款項(xiàng)，應(yīng)保證每年預(yù)撥款金額高于上一年度，從而保障社會(huì)救助事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。其次是發(fā)揮區(qū)慈善基金的作用，加大籌資力度，廣泛募捐，同時(shí)建立特困救助和臨時(shí)救助的綠色通道，簡(jiǎn)化審批程序。對(duì)突發(fā)性因病因難致貧致困影響家庭基本生活的快捷審批，使困難家庭能夠及時(shí)得到救助。搭建救助平臺(tái)，建立社會(huì)愛(ài)心人士和困難家庭的聯(lián)系橋梁，使愛(ài)心企業(yè)和人士能夠?qū)щy家庭進(jìn)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的幫扶。
（四）各項(xiàng)救助工作突出重點(diǎn)。城市低保重點(diǎn)抓完善制度，即在鞏固應(yīng)保盡保的基礎(chǔ)上，完善動(dòng)態(tài)管理、分類(lèi)施保、家庭收入核查等制度，盡快建立低保標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)波動(dòng)相銜接的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；農(nóng)村低保重點(diǎn)抓規(guī)范有序，即在適度擴(kuò)面、按標(biāo)施保過(guò)程中，規(guī)范保障標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范操作程序、規(guī)范信息監(jiān)控、規(guī)范監(jiān)督檢查，確保公開(kāi)、公正、公平；醫(yī)療救助重點(diǎn)抓政策調(diào)整，即降低門(mén)檻、提高限額、取消病種限制，資助和指導(dǎo)困難群眾采取多種醫(yī)療保障手段，最大限度緩解他們的看病難問(wèn)題。
（五）加強(qiáng)對(duì)集中供養(yǎng)人員的生活保障。制定加強(qiáng)XX區(qū)城鎮(zhèn)“三無(wú)”人員保障工作的意見(jiàn)，確定供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，建立保障機(jī)制。確保“三無(wú)”人員基本生活得到保障。目前，XX區(qū)福利院的“三無(wú)”人員的生活費(fèi)主要依靠本人享受的低保金，護(hù)理人員的工資來(lái)源于收住的社會(huì)老人的入住費(fèi)用，而且工資還需逐年提高，可是即使這樣，由于工資相對(duì)較低，人員還難以招錄。若集中供養(yǎng)人數(shù)增多，福利院的收支難以平衡，勢(shì)必造成運(yùn)營(yíng)困難。建議按集中供養(yǎng)的“三無(wú)”人員數(shù)，匹配供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)。
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