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關(guān)于我國(guó)最嚴(yán)格水資源管理責(zé)任與考核制度的確立
我國(guó)最嚴(yán)格水資源管理責(zé)任與考核制度的確立
3月 22 日，是第二十二屆“世界水日”；3 月 22 日 ~28 日，是第二十七屆“中國(guó)水周”。聯(lián)合國(guó)確定2014年“世界水日”的宣傳主題是“水與能源”（Water and Energy）。水利部確定 2014 年我國(guó)紀(jì)念“世界水日”和“中國(guó)水周”活動(dòng)的宣傳主題為“加強(qiáng)河湖管理，建設(shè)水生態(tài)文明”。
與今年的“中國(guó)水周”主題相輔相成的是，不久之前，水利部、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部等 10 部門聯(lián)合印發(fā)《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》），對(duì)考核組織、程序、內(nèi)容、評(píng)分和結(jié)果使用做出明確規(guī)定。依照規(guī)定，備受矚目的“最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作”將在今年 3月全面啟動(dòng)。
水利部副部長(zhǎng)胡四一在接受媒體采訪時(shí)表示：“《考核辦法》的出臺(tái)，是國(guó)務(wù)院為加快落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度做出的又一重大決策。實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度重在落實(shí)，建立責(zé)任與考核制度，是確保最嚴(yán)格水資源管理制度主要目標(biāo)和各項(xiàng)任務(wù)措施落到實(shí)處的關(guān)鍵。作為最嚴(yán)格水資源管理制度的重要配套政策性文件，《考核辦法》明確了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的責(zé)任主體與考核對(duì)象，明確了各省區(qū)水資源管理控制目標(biāo)，明確了考核內(nèi)容、考核方式、考核程序、獎(jiǎng)懲措施等，標(biāo)志著我國(guó)最嚴(yán)格水資源管理責(zé)任與考核制度的正式確立�！�
考核的對(duì)象和內(nèi)容是什么？
據(jù)了解，《實(shí)施方案》明確，由水利部等十部門組成考核工作組，對(duì)全國(guó) 31個(gè)省級(jí)行政區(qū)最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)情況進(jìn)行考核，考核對(duì)象為各省級(jí)行政區(qū)�？己藘�(nèi)容包括各省級(jí)行政區(qū)最嚴(yán)格水資源管理制度目標(biāo)完成、制度建設(shè)和措施落實(shí)情況兩部分。
目標(biāo)完成情況主要考核用水總量、萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)和重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等 4 項(xiàng)指標(biāo)。制度建設(shè)和措施落實(shí)情況包括用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污、水資源管理責(zé)任和考核等制度建設(shè)及相應(yīng)措施落實(shí)情況。
按照《實(shí)施方案》的要求，我國(guó)將在以下方面建立嚴(yán)格的問責(zé)制度：
嚴(yán)格實(shí)施取水許可——對(duì)取用水總量達(dá)到或超過控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水；對(duì)取用水總量接近控制指標(biāo)的地區(qū)，限制審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水。
嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)——實(shí)行地下水取用水總量控制和水位控制；核定并公布地下水禁采和限采范圍，嚴(yán)格查處地下水違規(guī)采用；限期關(guān)閉在城市公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的自備水井。
嚴(yán)格水功能區(qū)監(jiān)管——從嚴(yán)核定水域納污容量，嚴(yán)格控制入河湖排污總量；對(duì)排污量超出水功能區(qū)限排總量的地區(qū)，限制審批新增取水和入河湖排污口。
據(jù)了解，《實(shí)施方案》規(guī)定，水利部考核工作組各成員單位，于考核期內(nèi)各年度 2 月份發(fā)布年度考核工作通知，明確對(duì)上一年度或期末考核工作的具體要求。各省級(jí)行政區(qū)確定年度目標(biāo)和工作計(jì)劃，組織開展自查，形成自查報(bào)告�？己斯ぷ鹘M辦公室綜合自查、核查和重點(diǎn)抽查結(jié)果，形成年度或期末考核報(bào)告。并將考核結(jié)果劃分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個(gè)等級(jí)。年度、期末考核結(jié)果經(jīng)國(guó)務(wù)院審定后向社會(huì)公告，并交至干部主管部門，作為對(duì)各省級(jí)行政區(qū)主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。
《方案》強(qiáng)調(diào)，對(duì)年度或期末考核結(jié)果不合格的省級(jí)行政區(qū)，要在考核結(jié)果公告后 1 個(gè)月內(nèi)，向國(guó)務(wù)院做出書面報(bào)告，提出限期整改措施。對(duì)整改不到位的，由相關(guān)部門依法依紀(jì)追究該地區(qū)有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。對(duì)在考核工作中瞞報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)等弄虛作假行為的地區(qū)，予以通報(bào)批評(píng)，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員依法依紀(jì)追究責(zé)任。
水利部原水資源司司長(zhǎng)、教授級(jí)高工高而坤表示，實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理將使缺水地區(qū)發(fā)展灌溉面積受到限制，使農(nóng)業(yè)節(jié)水加快推進(jìn)；在工業(yè)和產(chǎn)業(yè)布局方面，高耗水、高污染的產(chǎn)業(yè)將被抑制、淘汰，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)將進(jìn)行節(jié)水技術(shù)改造和結(jié)構(gòu)調(diào)整；在生態(tài)方面，實(shí)施限制納污控制，減少對(duì)生態(tài)用水的擠占，將促進(jìn)水環(huán)境改善。
關(guān)注水危機(jī) 合理開發(fā)利用水資源
據(jù)了解，我國(guó)的“水”存在兩大主要問題：一是水資源短缺，二是水污染嚴(yán)重。有資料顯示，我國(guó)是一個(gè)干旱缺水嚴(yán)重的國(guó)家。人均淡水資源僅為世界平均水平的1/4、在世界上名列第 110 位，是全球人均水資源最貧乏的國(guó)家之一。人均可利用水資源量?jī)H為 900 立方米，并且分布極不均衡。20 世紀(jì)末，全國(guó) 600 多座城市中有 400 多座城市存在供水不足問題，其中比較嚴(yán)重的缺水城市達(dá) 110 個(gè)，全國(guó)城市缺水總量為 60 億立方米。
據(jù)監(jiān)測(cè)，全國(guó)廢污水排放量近年來呈現(xiàn)大幅增長(zhǎng)的趨勢(shì)，多數(shù)城市地下水受到一定程度污染，并且有逐年加重的趨勢(shì)。
日趨嚴(yán)重的水污染不僅降低了水體的使用功能，進(jìn)一步加劇了水資源短缺的矛盾，而且還嚴(yán)重威脅到城市居民的飲水安全和健康。
專家表示，為緩解嚴(yán)峻的水形勢(shì)：
一是節(jié)水優(yōu)先。這主要體現(xiàn)在控制需求，創(chuàng)建節(jié)水型社會(huì)。在國(guó)家發(fā)展過程中，選擇適當(dāng)?shù)陌l(fā)展項(xiàng)目，建立“有多少水辦多少事”的理念，杜絕水資源浪費(fèi)。同時(shí)需要采用良好的管理和技術(shù)手段，提高水資源利用率。積極發(fā)展節(jié)水的工業(yè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)，大力推廣應(yīng)用節(jié)水器具，發(fā)現(xiàn)并杜絕水的漏泄，包括用水器具及輸水管網(wǎng)中的漏泄。
二是治污為本。這要求我國(guó)的水污染防治戰(zhàn)略應(yīng)盡快實(shí)行調(diào)整，從末端治理轉(zhuǎn)向源頭控制和全過程控制。我國(guó)目前還有大量的工業(yè)企業(yè)仍然是粗放型的生產(chǎn)模式，工業(yè)廢水處理并不理想，即便實(shí)現(xiàn)了達(dá)標(biāo)排放，還是有大量的污染物排入了江河湖泊中，污染程度已經(jīng)超過了河流湖泊自身的環(huán)境容量。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)廢水的排放量還要增長(zhǎng)，污染物也會(huì)隨著增加。如果大力推行清潔生產(chǎn)，實(shí)行污染物排放的源頭控制和全過程控制，污染物排放會(huì)有較大幅度的削減，工業(yè)生產(chǎn)也可以做到增產(chǎn)不增污。三是多渠道開源。
這主要指開發(fā)非傳統(tǒng)水資源。錢易指出，為了提高供水能力，過去主要著眼于傳統(tǒng)水資源的開發(fā)即當(dāng)?shù)氐牡乇硭偷叵滤_發(fā)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)地下水水位持續(xù)下降和地表水逐漸枯竭后又想到遠(yuǎn)距離調(diào)水。遠(yuǎn)距離調(diào)水除了需要十分昂貴的基建投資和運(yùn)行費(fèi)用外，還有施工、管理等各方面的困難，同時(shí)生態(tài)影響是近年來人們關(guān)心的又一重要問題。
現(xiàn)在世界各國(guó)紛紛轉(zhuǎn)向非傳統(tǒng)水資源的開發(fā)。非傳統(tǒng)水資源包括：雨水、再生的污廢水、海水、空中水資源。據(jù)介紹，目前我國(guó)工業(yè)用水重復(fù)利用率只有 60%，城市廢水利用幾乎沒有。而以色列的城市廢水利用達(dá)到 90%，美國(guó)的洛杉磯也是利用處理過的城市廢水澆灌綠地。城市廢水的再利用不僅減少了污染，還可以緩解水資源緊張的矛盾。另外，隨著技術(shù)進(jìn)步，海水淡化成本趨低，并且海水可以直接用作工業(yè)冷卻用水和沖洗用水。
將水資源管理落到實(shí)處
為解決我國(guó)復(fù)雜的水資源水環(huán)境問題，2011 年中央一號(hào)文件提出實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，把嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措。隨后，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，確立了“三條紅線”，即：水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區(qū)限制納污紅線。
近年來，我國(guó)在水資源開發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護(hù)和管理工作方面取得了顯著成績(jī)，但必須清醒地看到，水資源短缺、水生態(tài)惡化等問題依然突出。和“三條紅線”提出的目標(biāo)對(duì)比，人們不禁感到實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的壓力之大。如何讓“最嚴(yán)格”的制度得到“最嚴(yán)格”的落實(shí)，是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵。
“要確保最嚴(yán)格水資源管理制度的主要目標(biāo)和各項(xiàng)任務(wù)措施落到實(shí)處，最關(guān)鍵的是建立責(zé)任與考核制度�！彼克Y源司司長(zhǎng)陳明忠說。2013 年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，明確各省、自治區(qū)、直轄市是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的責(zé)任主體。此后，水資源管理考核工作加快推進(jìn)。此次《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí)施方案》正式出臺(tái)，其實(shí)是將考核組織、程序、內(nèi)容等進(jìn)一步細(xì)化，為推動(dòng)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作提供實(shí)施依據(jù)。
我國(guó)區(qū)域跨界水污染治理問題探究
中國(guó)幅員遼闊，河流湖泊分布范圍較廣，而流域水資源具有較強(qiáng)的流動(dòng)性和關(guān)聯(lián)性，若某一區(qū)域水資源發(fā)生污染問題，將會(huì)波及其他區(qū)域的水資源，從而帶來跨界水污染治理難題。在各種水污染矛盾中，區(qū)域跨界水污染矛盾因其自身的特點(diǎn)，導(dǎo)致矛盾較為凸顯，最后演化成跨界水污染糾紛及其沖突，這將不利于社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。因跨界水污染矛盾涉及范圍較廣，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡和水資源管理體制施行等形成不利局面，從而解決區(qū)域跨界水污染問題并建立長(zhǎng)效治理機(jī)制受到社會(huì)各階層普遍關(guān)注。
1 跨界水污染理念及其特點(diǎn)
1.1 跨界水污染理念
跨界污染主要指某一區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)生的污染問題，不僅影響本區(qū)域的發(fā)展還對(duì)其他區(qū)域帶來一定的污染威脅，即污染物質(zhì)隨著特殊介質(zhì)的流動(dòng)而發(fā)生物理轉(zhuǎn)移，進(jìn)入相鄰行政管理區(qū)域，形成區(qū)域間污染問題，因其具有較為復(fù)雜的物理外部性。從而難以從根本上予以解決。水污染主要指污染物質(zhì)的量堆積到一定臨界點(diǎn)后，水體自凈能力不能有效分界污染物，致使水體特性和生長(zhǎng)在水體中的生物群落特征產(chǎn)生變異，影響水體功能，阻礙水的有效利用，從而對(duì)人體生命健康造成威脅�？缃缢廴咀鳛榭缃缥廴镜囊徊糠�，即相關(guān)的污染物在某一區(qū)域產(chǎn)生大量排放，隨水流到另一區(qū)域，影響另一區(qū)域的生態(tài)平衡和環(huán)境質(zhì)量。
1.2 跨界水污染特點(diǎn)
結(jié)合水資源的特性淺要分析跨界水污染的特點(diǎn)，跨界水污染問題實(shí)質(zhì)為跨越一個(gè)或者多個(gè)行政轄區(qū)邊界，并對(duì)本區(qū)域以外的地域利益產(chǎn)生不利影響；其污染源所涉及范圍較為廣泛，不僅影響河流上、中、下游等區(qū)域，還會(huì)對(duì)流域沿岸居民生活帶來一定的麻煩，同時(shí)還會(huì)影響沿岸地域經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的健康發(fā)展；因區(qū)域跨界水污染涵蓋較多利益群體的多種利益關(guān)系，從而致使水污染防治工作具有一定的繁雜性和關(guān)聯(lián)性，不易達(dá)成一致、統(tǒng)一管理；并且就目前水污染治理技術(shù)而言，仍然處于深入研究境地，并未形成大范圍治理水污染的體系，而監(jiān)測(cè)水污染工作要求具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性和技術(shù)性，具有較高專業(yè)知識(shí)和較強(qiáng)操作技能的優(yōu)質(zhì)人才較匱乏，這對(duì)水污染防治工作的快速發(fā)展造成不利影響。
2 我國(guó)區(qū)域跨界水污染治理存在的問題
區(qū)域跨界水污染治理既區(qū)別于跨界水污染糾紛處理，但兩者之間又存在一定的聯(lián)系，跨界水污染治理矛盾隨著久不治理將會(huì)逐漸演變成水事糾紛，為區(qū)域間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來相關(guān)的矛盾，這就需實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)跨界水污染矛盾激發(fā)問題，并及時(shí)采取有效措施予以處理區(qū)域跨界間的水事糾紛。隨著水污染問題的日益嚴(yán)重，水污染跨界流動(dòng)直接激化區(qū)域間社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益矛盾，致使現(xiàn)有水資源管理體制無法及時(shí)予以處理。當(dāng)前各地區(qū)間跨界水污染治理和水事糾紛處理存在一定的隱患。
2.1 處理方式較為陳舊
當(dāng)前，各個(gè)省市水利部門和環(huán)保部門在處理跨界水污染事件及其糾紛時(shí)，常依據(jù)自身職責(zé)予以上報(bào)處理，但各區(qū)域間上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)并不詳細(xì)了解該起水事糾紛的起因及現(xiàn)狀，常出現(xiàn)較長(zhǎng)時(shí)間予以討論，調(diào)查，致使事態(tài)拖延而矛盾逐漸深化。水利部門和環(huán)保部門主要負(fù)責(zé)檢測(cè)、工程方式處理、執(zhí)法及環(huán)境評(píng)價(jià)中介管理等方面，并且其在處理水污染事件及糾紛時(shí)具有上報(bào)上級(jí)處理的職能，但《水法》、《水土保持法》、《防洪法》等相關(guān)的法律法規(guī)并未對(duì)跨界水污染事件及其糾紛制定較明確的法律依據(jù)，致使處理進(jìn)程較為緩慢。此外，各跨界地區(qū)相關(guān)的行政部門并不是相互隸屬關(guān)系，在執(zhí)法執(zhí)行上可能發(fā)生不統(tǒng)一步伐的現(xiàn)象，不能有效落實(shí)相關(guān)的處理政策。
2.2 利益牽扯較為復(fù)雜
處理跨界水污染事件及其糾紛主要依據(jù)省級(jí)政府的協(xié)調(diào)權(quán)利，針對(duì)上報(bào)的水污染事件及糾紛，省級(jí)政府將會(huì)聯(lián)合同流域機(jī)構(gòu)、國(guó)家相關(guān)部委等進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，并明確處理事件的方式。但在污染治理的過程中，因其牽扯到各個(gè)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先次序等戰(zhàn)略問題，常不能照常完成治理進(jìn)程。
2.3 事前預(yù)防機(jī)制較少
跨界水污染矛盾演變成水事沖突時(shí)，上級(jí)才會(huì)采取協(xié)調(diào)干預(yù)措施，進(jìn)而當(dāng)?shù)卣M(jìn)行協(xié)商并執(zhí)行上級(jí)命令，在事后亦有若干協(xié)商機(jī)制，但其事前預(yù)防機(jī)制較少，欠缺有效溝通。水資源具有一定的公共特性，當(dāng)?shù)卣谔幚硭录m紛過程中占據(jù)關(guān)鍵地位，而這些行政區(qū)域之間并不存在隸屬關(guān)系，進(jìn)而致使跨界協(xié)商難以有效進(jìn)行。事前預(yù)防機(jī)制較少，不能及時(shí)遏制水污染事件的發(fā)展態(tài)勢(shì)，隨著事件的拖延，將可能造成矛盾加重，最后演變成極難協(xié)調(diào)解決的事情，以致于影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。
3 我國(guó)區(qū)域跨界水污染治理策略
我國(guó)區(qū)域跨界水污染治理需結(jié)合當(dāng)前的水資源管理體制和社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理體制，在實(shí)際生活中采取協(xié)商的方式予以解決，共同致力于水污染問題，從而推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)的快速發(fā)展。
3.1 建立健全跨界環(huán)境治理機(jī)制
水污染相關(guān)的具體事件存在一定的偶然性，協(xié)商可有效解決及時(shí)能夠控制的問題，但從區(qū)域社會(huì)穩(wěn)定和環(huán)境生態(tài)改善等這大環(huán)境而言，建立常規(guī)化跨界協(xié)商機(jī)制必不可少。區(qū)域政府在跨界水污染治理協(xié)商過程中處于主導(dǎo)性地位，逐步引入跨界涉水社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體共同參與協(xié)商，加強(qiáng)區(qū)域政府之間和流域管理部門之間的政府間協(xié)商。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，市場(chǎng)化程度越來越高，國(guó)家需及時(shí)出臺(tái)并更新跨界行政管轄區(qū)域環(huán)境治理有關(guān)的法規(guī)制度，將區(qū)域跨界水污染問題進(jìn)行法制化和制度化轉(zhuǎn)變，將會(huì)有利于對(duì)各省市之間有關(guān)水污染治理問題的處理。建立常規(guī)化水污染治理機(jī)制，若出現(xiàn)偶然性水事糾紛則可采取各省市政府予以協(xié)商處理；而對(duì)于長(zhǎng)期性水污染治理問題則需各省市依據(jù)所出臺(tái)的水事糾紛處理法規(guī)制度，依照法定程序予以照常處理。在相關(guān)的水污染治理法規(guī)上，需明確流域所跨各個(gè)行政區(qū)域的管理權(quán)利、治理責(zé)任以及實(shí)施任務(wù)、工作任務(wù)等方面，對(duì)水資源開發(fā)利用進(jìn)行有效地規(guī)劃，以便能夠確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，提升跨界水污染治理效率。
3.2 構(gòu)建較為全面的政府合作機(jī)制
各省市地方政府，在區(qū)域跨界污染治理環(huán)節(jié)中處于重要地位，構(gòu)建較為全面的政府合作機(jī)制，需倡導(dǎo)各級(jí)政府在治理水污染事件時(shí)，積極合作、共同為水污染治理獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，摒棄存有私心的蠅頭小利，力氣往一處使，致力于水污染治理工作之中。流域跨界水污染波及區(qū)域較廣，其中牽連的經(jīng)濟(jì)利益較復(fù)雜，國(guó)家在構(gòu)建政府合作機(jī)制時(shí)需結(jié)合當(dāng)前實(shí)際情況，一切從實(shí)際出發(fā)，促進(jìn)不同行政區(qū)政府加強(qiáng)合作意識(shí)，共同協(xié)商建立跨界環(huán)境管理結(jié)構(gòu)，并保障機(jī)構(gòu)管理的權(quán)威性和公正性，在實(shí)踐活動(dòng)中不斷地完善管理機(jī)構(gòu)的功能，并實(shí)時(shí)更新相關(guān)的管理內(nèi)容，以便能夠與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)、各區(qū)域政府間水資源共享和生態(tài)、環(huán)境等方面共同治理，進(jìn)一步提高區(qū)域跨界水污染治理水平。
4 結(jié)語(yǔ)
綜上所述，隨著我國(guó)水資源污染的日益嚴(yán)重，有關(guān)水污染治理的研究受到社會(huì)高度關(guān)注，國(guó)家和地方政府在面對(duì)區(qū)域跨界水污染問題時(shí)，需積極出臺(tái)科學(xué)、合理的解決措施，立足于水污染實(shí)際情況，還可借鑒其他各國(guó)有關(guān)水污染治理的成功經(jīng)驗(yàn)，從制度和政策上確保我國(guó)區(qū)域水污染治理水平及效果，為我國(guó)跨界水污染問題的及時(shí)、有效解決創(chuàng)造有利條件。
參考文獻(xiàn)
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