海南省生態文明村和美麗鄉村建設調查報告

　　一、海南省開展美麗鄉村建設的政策背景

　　推進農村發展是黨和政府一貫的工作重點。2017年10月11日，中國共產黨第十六屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中做出了加快社會主義新農村建設的重大決議，提出了“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的20字方針。2012年，報告中提出“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展�！� 全國各地按照提出的“四化同步、五位一體”新論斷、新要求作為農業農村工作的指導思想和行動指南，開始了“美麗鄉村”建設的探索。2017年中央一號文件提出，要“推進農村生態文明建設”，“努力建設美麗鄉村”。此外，財政部下發《關于發揮一事一議財政獎補作用推動美麗鄉村建設試點的通知》提出了美麗鄉村建設試點的主要內容。2017年11月，農業部確定海南省的海口、三亞、瓊海、萬寧、澄邁等15個市縣的24個鎮（村）列為“美麗鄉村”創建試點。2017年中央一號文件再次強調指出“通過美麗鄉村建設，建設農民美好生活的家園”，連續兩個中央一號文件都對美麗鄉村建設做出安排部署。

　　2017年2月，海南省財政廳和住房和城鄉建設廳聯合下發《海南省美麗鄉村建設指導意見（2017╠2020）》，提出從2017年開始在原確定的海口市瓊山區、瓊海市、澄邁縣、儋州市、萬寧市、瓊中縣美麗鄉村建設試點基礎上，逐步擴大試點范圍。爭取到2017年，將全省市縣（區）納入美麗鄉村建設試點。每個試點市縣（區）至少安排一處以上成片打造的美麗鄉村片區，建設連通的百里百村生態休閑旅游網，60%以上的鄉鎮開展整鄉整鎮改善農村人居環境建設，建設100個宜居、宜業、宜游的美麗鄉村。到2020年，全部鄉鎮開展整鄉整鎮改善農村人居環境建設，建設1000個宜居、宜業、宜游的美麗鄉村。2017年3月，國家標準委和財政部聯合下發的《農村綜合改革標準化試點項目的通知》中將海南省的瓊海、萬寧、澄邁列入“美麗鄉村建設標準化試點”。海南省美麗鄉村試點情況見表1。

　　為了解海南省“美麗鄉村”建設進展情況，總結和分析各市縣“美麗鄉村”建設過程中的優秀經驗和存在問題，2017年7月，中國標準化研究院對海南省瓊海市、萬寧市和澄邁縣的美麗鄉村建設情況進行了調查。

　　二、海南省美麗鄉村建設取得的主要經驗

　�。ㄒ唬└骷壵�府高度重視“美麗鄉村”建設

　　省委省政府將“美麗鄉村”建設作為國際旅游島建設的有力抓手和新型城鎮化建設的重要一環，高度重視“美麗鄉村”建設。2017年2月10日，海南省財政廳和海南省住房和城鄉建設廳印發了《海南省美麗鄉村建設指導意見（2017╠2020）》提出了海南省“美麗鄉村”建設的總體思路：以促進人與自然和諧相處、提升農民生活品質為核心，圍繞科學規劃布局美、村容整潔環境美、創業增收生活美、鄉風文明身心美的目標要求，以深化提升“百鎮、千村、萬旅”工程建設為載體，以突出地方特色文化為靈魂，著力推進農村生態人居體系、農村生態環境體系、農村生態經濟體系和農村生態文化體系建設，形成有利于農村生態環境保護和可持續發展的農村產業結構、農民生產方式和農村消費模式，努力建設一批全國一流的宜居、宜業、宜游美麗鄉村，打造中外游客的度假天堂和海南人民的幸福家園，讓全省人民及時享受到國際旅游島發展的實惠。[1]

　　參與試點的各市縣都成立了由書記或市長（縣長）為主要領導，相關職能部門主要領導為成員的“美麗鄉村建設工作領導小組”，制定“美麗鄉村”建設工作方案，統籌美麗鄉村建設。市縣主要領導直接負責試點鎮、村“美麗鄉村”建設，能夠及時發現問題，解決問題。各鎮、村均有領導專門負責“美麗鄉村”建設相關規劃落實工作。

　　（二）初步形成了“政府聯動、企業帶動、農民主動”的發展機制

　　海南省“美麗鄉村”建設各試點市（縣）在試點過程中通過不斷探索，初步形成了“政府聯動、企業帶動、農民主動”的發展機制，政府、企業、農民各司其職的發展機制，有力地推動了“美麗鄉村”建設試點工作。政府主要發揮引導作用，包括制定發展規劃、相關政策，協調各方的關系，并充當企業和農民的橋梁。由于“美麗鄉村”建設涉及到農村、農業、農民的各個方面，政府還需要在推進“美麗鄉村”建設過程中加強政府各部門的協調，使之有機聯合、共同推進“美麗鄉村”建設。在“美麗鄉村”建設階段，除了爭取國家、省、市、縣項目資金外，還要加大引進社會資本參與，一方面是引進相關企業參與“美麗鄉村”建設，另一方面是壯大農村集體經濟�，F階段，各試點市（縣）均通過引進相關企業參與“美麗鄉村”建設，如萬寧市長豐鎮文通村與海南農業投資有限公司合作開發農家樂，占地800畝，村民以土地的形式入股參加，由投資公司提供資金，合同為期30年，每畝地的保底租金為900元，而每一年農家樂的收益的20%歸村民。農民是“美麗鄉村”的主人，更是“美麗鄉村”建設的主力，要讓農民切實感受到參與“美麗鄉村”建設的好處，才能調動起積極性和創造力。瓊海市結合自身的地理條件和人文環境，按照“不砍樹、不占田、不拆房，就地城鎮化”的指導思想，開展美麗鄉村建設工作，充分尊重農民在“美麗鄉村”建設過程中的權益，讓農民切實參與到“美麗鄉村”建設中來，并通過相關項目的運作不僅使農民的生活品質大幅提升，還能確保農民在項目中的收益，農民主動參與“美麗鄉村”的意愿不斷提升。

　�。ㄈ�）各地結合當地實際情況采用了不同的“美麗鄉村”發展模式

　　此次調研的瓊海市、萬寧市和澄邁縣結合本地實際情況，采取了各具特色的“美麗鄉村”發展模式。

　　瓊海市采取“鎮村聯動”的模式，按照“不砍樹、不占田、不拆房，就地城鎮化”的美麗鄉村建設方針，分兩批對轄區內的12個鎮進行改造，并通過鎮輻射帶動附近村莊建設，嘉積、塔洋、譚門、博鰲、中原、萬泉、大路等7個鎮都采用這種模式，通過改造交通、水、電、通訊、垃圾處理、廢水處理等基礎設施，使鎮上的居民和村上的農民享受到與城市居民基本一致的服務，在此基礎上打造的各種風情小鎮，以及“七星伴月”、“鄉村帶狀公園”等旅游項目，讓農民切身體會到建設美麗鄉村的好處，得到真正的實惠，極大地提高了廣大農民參與“美麗鄉村”建設的積極性。

　　萬寧市采取“重點突破”的模式，重點推進長豐鎮邊肚村和龍滾鎮文淵村“美麗鄉村”建設。萬寧市在改造提升長豐鎮邊肚村基礎設施基礎上，結合黎苗少數民族文化，改造農民民居，并通過引進外部資源，在確保農民利益的基礎上進行旅游開發，推進長豐鎮邊肚村“美麗鄉村”建設，極大地提升了當地農民的生活品質。文淵村在基礎設施改造升級后，利用靠海、靠河的優勢，結合當地家族民居特點，計劃逐步開發稻鄉游、垂釣、漂流、驛站等旅游項目。萬寧市的兩個“美麗鄉村”試點項目的示范效果明顯。

　　澄邁縣采取“帶狀發展”的模式，充分利用其千年古縣的豐富歷史文化底蘊，以古村落、古建筑、咖啡文化為鏈條，打造福橋帶、羅美帶、永美帶三個“美麗鄉村”帶，將“美麗鄉村”建設與推進城鄉一體化結合、與生態文明建設、文化建設及文物保護相結合、與可持續發展相結合、與農民增收相結合，提出了“美麗鄉村”建設的方向，即農村產業發展、農民生活富實、生態環境優美、社會管理和諧、民生事業發展。通過打造三個“美麗鄉村”帶，不僅改善了農民生活環境、提高了農民收入、促進了農民生活和諧、豐富了農民文化生活。

　　三、美麗鄉村建設中遇到的主要問題及建議

　�。ㄒ唬┖螢椤懊利愢l村”？如何評價“美麗鄉村”？等基礎性問題亟待明確

　　“什么是美麗鄉村，如何評價美麗鄉村”是貫穿美麗鄉村創建全過程的兩個核心問題。因此，應準確把握美麗鄉村內涵和評價標準。在瓊海市、澄邁縣調研中，當地領導均提出上述問題。其中，瓊海市塔洋鎮認為應以新農村建設的“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”20字方針為基礎，進一步凝練得出“美麗鄉村”的定義；美麗鄉村評價的指標應詳細，并具有良好的可操作性，利于地方按照美麗鄉村評價標準開展工作。澄邁縣提出“美麗鄉村”建設應以“宜居、宜業、宜游”為目標，美麗鄉村的評價應包括分級的思路。

　　根據可持續發展的定義和原則，結合目前海南省開展美麗鄉村建設的實際情況，我們認為：建設美麗鄉村的根本目的是提高鄉村的可持續發展能力。因此，美麗鄉村是以科學發展觀為指導，按照可持續發展原則，不斷增強鄉村經濟活力、提高鄉村的社會保障和公共服務水平、優化鄉村環境、弘揚鄉村傳統文化、完善鄉村基礎設施，有力支撐鄉村發展的新的鄉村發展理念和模式。而對美麗鄉村的評價，可借鑒iso 37120 城市可持續發展╠╠關于城市服務和生活品質的指標國際標準的評價方法[2]，結合各地實踐情況，從經濟、社會、環境、基礎設施、文化等五個方面提出一個綜合評價指標體系，并給出各指標的最低值和最優值，以便于鄉鎮及時發現其“美麗鄉村”建設過程中存在的問題，借鑒優秀經驗。

　　（二）統籌發展能力亟待提高，需要從更高層面統籌考慮美麗鄉村建設問題

　　調研發現，盡管各地“美麗鄉村”建設的積極性很高，但各地的統籌發展能力亟待提高，需要從以下四個方面全面統籌考慮“美麗鄉村”建設問題。

　　一是要統籌考慮“城鄉一體化”發展。在新型城鎮化背景下，應按照可持續發展原則統籌城市與鄉村發展，使其相互促進，共同發展。隨著經濟、社會的發展，人們對生活的品質要求也越來越高，這也是近年來城鎮化發展的動力之一。正如亞里士多德所說：“人們來到城市是為了生活，人們居住在城市是為了生活得更好�！蓖ㄟ^“美麗鄉村”建設使得鄉村居民不需要到城市就能夠享受到與城市居民一樣的公共服務和生活品質，將科學促進人口在城市和鄉村之間的流動，推動我國城鎮化健康發展。

　　二是要統籌考慮“美麗鄉村”與 “國際旅游島”建設，使其有力支撐海南省“國際旅游島”建設和發展。[3]“美麗鄉村”建設要在有效保護生態環境，不斷改善鄉村居民生活居住環境，將自然風光、鄉村文化、民俗風情、特色農業等與旅游業結合的新路子，幫助鄉村居民提高就業和收入水平。

　　三是要統籌各市縣“美麗鄉村”建設，進一步完善和落實相關規劃�，F階段，海南省各市縣“美麗鄉村”建設基本還處于深挖自身特色的階段，尚未利用海南優勢資源與周邊市縣開展合作，共同推進“美麗鄉村”建設。如瓊海市的萬泉鎮、嘉積鎮、博鰲鎮都考慮到了運用萬泉河打造“美麗鄉村”，發展旅游業的思路，但并沒有打好“萬泉河”這張牌。國內外很多人通過歌曲《萬泉河水清又清》、《我愛萬泉河、我愛五指山》知道了萬泉河、紅色娘子軍，但是內地游客很少知道萬泉河的來歷，萬泉河、紅色娘子軍與瓊海市的關聯。海南省可利用“萬泉河”、“火山古村落”等名片打造若干跨市縣的“美麗鄉村”帶，以吸引國內外游客。以萬泉河為例，從上游的瓊中縣，到中下游的瓊海市，可參照《海南省萬泉河流域旅游發展總體規劃》，將瓊中的灣嶺鎮、中平鎮，瓊海的石壁鎮、萬泉鎮、嘉積鎮、博鰲鎮穿起來，結合各鎮的特點，實施差別化旅游，打造熱帶雨林、紅色文化、自然山水、海洋文化緊密結合的精品旅游線路。   四是統籌“美麗鄉村”建設與運營維護的關系。不僅要把“美麗鄉村”建設好，更要在維護好的基礎上，運營好，不斷推進“美麗鄉村”建設，切實提高鄉村居民生活品質。調研發現，海南三個試點市縣的“美麗鄉村”建設資金大部分來自政府投資，基礎設施改造完成后的維護存在一定的問題，美麗鄉村建設是一項長期而又艱巨的工程。部分鎮、村把建設當作一項階段性的工作任務，重建設、輕管理，沒有建立和健全長效管理機制，已不同程度出現臟、亂、差現象。一方面是這些基礎設施的維護資金來源有限，另一方面是改變鄉村居民生活習慣還有待改善。因此要建章立制，實現長效管理。俗話說三分建、七分管，要使村莊環境管理逐步走上制度化、規范化軌道，必須盡快建立美麗鄉村管理的長效機制。一是加大監督和處罰力度。與農民簽訂“門前三包、門內達標”責任書，對亂倒垃圾、違反有關規定者給予警告或經濟處罰。建立環境衛生巡查和評比制度，加強工作督查和通報并嚴格獎懲。二是適時出臺村保潔員的保障辦法。按照財政撥一點，鎮財政拿一點，農民自籌一點的辦法籌措保潔員工資，確保隊伍的穩定。

　　（三）“美麗鄉村”建設的認識不夠深刻

　　“美麗鄉村”建設涉及經濟、社會、環境、基礎設施、文化等各個方面，其建設也不可能一蹴而就，應結合本地實際情況做好“美麗鄉村”發展規劃。良好的規劃是科學推進“美麗鄉村”建設的重要保障，要將規劃擺在美麗鄉村建設工作的首要位置，堅持先規劃、后建設。美麗鄉村建設不能千篇一律，要結合各鄉村的地理區位、資源稟賦、產業發展、農民實際需要等，對村莊進行梳理分類，實施差異化指導，堅持個性化塑造，充分挖掘地方特色，營造田園風光與鄉土風情，努力打造“美麗鄉村”的品牌和特色。瓊海市2017年第一批“美麗鄉村”試點的6個鎮，結合當地文化特色、產業特點建設風情小鎮，如潭門“南海風情小鎮”、博鰲“天堂小鎮”、中原“南洋風情小鎮”等，特色鮮明。

　　并在此基礎上，分階段有重點的逐步進行。現階段工作的重點要從農民群眾反映最迫切、最直接、最現實的村莊道路、電力照明、自來水、污水處理、固體廢棄物處理等基礎設施配套入手，讓鄉村居民切實感受到“美麗鄉村”建設的好處。在此基礎上，不斷提升鄉村的服務功能，使得鄉村居民能享受到公共服務便利之美、生產發展生活寬裕之美，創新農村公共服務運行維護機制、政府購買服務機制、新型社區治理機制和農村產權交易流轉機制等。

　�。ㄋ模�“美麗鄉村”建設參與者的素質有待進一步提高

　　“美麗鄉村”建設的參與者包括鄉村領導和村民。其中，鄉村基層干部是帶領村民開展“美麗鄉村”建設的領路人。而村民是村莊的主人，是美麗鄉村建設的直接受益者，是村莊建設理所當然的主體。調查發現，少數鄉村基層干部存在著“等、靠、要”的思想，工作主動性不強。同時，相關職能部門參與度不高，尚未真正形成齊抓共管的局面。而村民的整體素質偏低，參與“美麗鄉村”建設的積極性不高，尤其是不能直接帶來經濟效益的基礎設施建設；若涉及到村民的土地、樹木等，還會阻礙“美麗鄉村”建設。

　　因此，要加強對鄉村基層干部的培訓和隊伍建設。借助市委黨校、網絡資源等平臺，以聘請專家授課、組織集中培訓、外出參觀等方式，對黨的理論、市場經濟、村居建設等知識進行全方位多層次的培訓，形成長效學習機制，增強他們抓黨建、帶頭致富和一心為民意識，切實樹立科學的發展理念和全新工作方法。加強“美麗鄉村”建設的宣傳，調動農民的積極性，共同參與“美麗鄉村”建設和管理維護。

　�。ㄎ澹�“美麗鄉村”建設資金來源有待進一步拓寬

　　調查發現，現階段海南省“美麗鄉村”建設的資金基本來自于國家部委、市政府撥款和鎮政府配套資金，主要用于基礎設施的改造和建設，且鄉村領導干部對政府資金的期望很高。但“美麗鄉村”涉及到鄉村發展的各個方面，其發展資金來源有待進一步拓寬，不斷創新融資方式，形成“政府引導、企業主體、農民參與”的資金投入方式。

　�。�六）標準化支撐“美麗鄉村”建設過程中的作用有待進一步增強

　　標準化對推動“美麗鄉村”建設的重要性已經得到了國家和各地政府的認同。全國各地均開展了“美麗鄉村”標準體系和相關標準的研制工作。浙江省出臺了全國第一個“美麗鄉村”建設地方標準╠╠《美麗鄉村建設規范》，并計劃從農村基礎設施和生態環境治理、農村公共服務運行維護和社會管理及農業社會化服務和產業化經營三大方面，開展標準體系研究和重要標準的制修訂工作，構建涵蓋浙江省鄉村和城市經濟、政治、文化、社會、生態文明建設的標準體系。貴州余慶縣通過開展“四在農家 美麗鄉村”建設，初步形成了一個包括基礎、基礎設施、社會管理、生態環境、產業發展、體系考核評價等六大類共計198項標準的一個綜合標準體系。[4]重慶市通過梳理市級涉農項目建設情況，明確了87項建設管護標準，并計劃用1年左右時間建成標準體系，為美麗鄉村建設標準化提供借鑒。

　　目前，海南省已經開展“美麗鄉村”標準化試點的市縣已經逐步開展的“美麗鄉村”相關標準的研制工作。2017年3月，澄邁縣完成了《澄邁縣“美麗鄉村”建設總體方案》，并制定了《“美麗鄉村建設標準化”標準》�？傮w來說，海南省“美麗鄉村”標準化建設仍處于起步階段，需要根據各地實踐建立并不斷完善“美麗鄉村”標準體系，研究制定一批具有海南省特色的“美麗鄉村”標準�，F階段，海南省應加快“美麗鄉村”標準體系的構建，重點研究制定 “術語”、“圖形符號”、“建設規范”、“評價指標體系”、“分類分級”等“基礎、通用型” 標準，以及道路、供水、污水處理等基礎設施標準。由于這些標準的缺失已經影響到了海南省“美麗鄉村”建設的步伐。

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