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土地糾紛案的調(diào)研報(bào)告
近幾年，土地糾紛呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多樣性、群體性、容易引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定等諸多特點(diǎn)。在審判中理性思考有關(guān)土地承包糾紛問題，認(rèn)真總結(jié)這類案件的審判經(jīng)驗(yàn)，分析其特點(diǎn)和成因，探尋審判規(guī)律和解決對(duì)策，對(duì)于維護(hù)農(nóng)民根本利益、穩(wěn)定農(nóng)村社區(qū)、化解矛盾，定紛止?fàn)帯?gòu)建和諧社會(huì)具有重要意義。本文將根據(jù) 2010年至2013年上半年我院受理農(nóng)村土地承包合同糾紛案件的情況，分析本地區(qū)土地糾紛案件的類型特點(diǎn)，探討土地糾紛案件審理實(shí)務(wù)中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。
一、我院涉及土地糾紛案件的審理情況及特點(diǎn)
2010年至2013年上半年，我院共審結(jié)土地糾紛案件214件，其中2010年審結(jié)97件，2011年審結(jié)46件，2012年審結(jié)57件;2013年上半年審結(jié)13件。其中，承包合同類糾紛103件，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)、轉(zhuǎn)包、承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配等糾紛110件。2010年至2013年，克什克騰旗法院已結(jié)214件土地糾紛案件中，判決案件47件，判決率為22%，調(diào)解結(jié)案81件，調(diào)解率為37.8%，撤訴案件86件，撤訴率為40.2%。
上述案件的主要特點(diǎn)是：
1、案件數(shù)量有所減少，但類型多樣化。隨著城市化建設(shè)進(jìn)程的加快，矛盾主要集中在土地被國(guó)家征用或開發(fā)后，農(nóng)村土地價(jià)值凸顯;大量的農(nóng)民工多年在外務(wù)工，多數(shù)將家庭承包土地轉(zhuǎn)包、出租給他人經(jīng)營(yíng)，有的甚至將農(nóng)村的房屋出賣給他人舉家遷出，將承包土地轉(zhuǎn)讓給購(gòu)房者經(jīng)營(yíng)，現(xiàn)在返鄉(xiāng)后又要收回承包土地維持生計(jì)，導(dǎo)致農(nóng)村土地糾紛案件上升勢(shì)頭迅猛，尤其是2011年，案件大幅上升。2011年后，案件數(shù)量有所遞減，但類型日益呈現(xiàn)出多樣性。
2、訴訟主體和法律關(guān)系日趨復(fù)雜。主要是承包土地的農(nóng)民與所在村委會(huì)、嘎查之間、承包戶家庭成員之間、同一地塊的幾個(gè)承包人之間、村委會(huì)、嘎查與流轉(zhuǎn)租用人之間以及承包戶與政府之間，部分糾紛存在多方當(dāng)事人，案件既屬合同糾紛又有侵權(quán)行為，還涉及行政行為，法律關(guān)系十分復(fù)雜。
3、引發(fā)涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的原因多種多樣。有村民與村委會(huì)、嘎查之間履行承包合同引起的糾紛、離婚分割承包地引起的糾紛、未按程序發(fā)包或調(diào)整土地引起的糾紛，有因客觀情況發(fā)生無法預(yù)料的重大變化致土地流轉(zhuǎn)租金低廉誘發(fā)的糾紛、村委會(huì)、嘎查違法收回外出務(wù)工人員承包地引發(fā)的糾紛，有政府對(duì)同一地塊向兩人以上分別頒發(fā)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證引發(fā)的糾紛，農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮引起的收回轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租的承包地發(fā)生的糾紛等。
4、容易引起矛盾激化和群體性上訪事件。土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民基本的生活保障，其具有保障農(nóng)民生存利益的功能。土地糾紛案件涉及面廣、社會(huì)影響大、敏感度高，糾紛中各種社會(huì)關(guān)系和利益需求錯(cuò)綜復(fù)雜，農(nóng)民群眾情緒大，很容易激化矛盾，更易引發(fā)集體訴訟，造成社會(huì)不安定因素。加之農(nóng)民群眾法律意識(shí)淡漠 ,一些群眾不能控制自己的情緒,導(dǎo)致群體性上訪事件時(shí)有發(fā)生。
二、克什克騰旗人民法院審理農(nóng)村土地承包糾紛案件的難點(diǎn)及法律適用
(一)土地承包合同糾紛
1、土地承包合同糾紛的成因：
土地承包合同糾紛多為以下原因引起：(1)法律和政策的變化引起的糾紛;(2)管理混亂引起的糾紛，例如土地權(quán)屬界限不明確、土地大面積開發(fā)或?qū)訉愚D(zhuǎn)包引發(fā);(3)村干部權(quán)利濫用引發(fā)的糾紛，主要表現(xiàn)在違法收回農(nóng)戶承包地、違法調(diào)整農(nóng)戶承包地、不落實(shí)二輪承包政策、強(qiáng)迫承包方流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);(4)基層政府利用職權(quán)強(qiáng)行干預(yù)引發(fā)的糾紛，該類糾紛主要是村集體不經(jīng)農(nóng)戶同意，將農(nóng)戶承包的土地擅自發(fā)包，或者基層政府不經(jīng)村集體授權(quán)，以自己的名義強(qiáng)行發(fā)包屬于村集體的土地;(5)經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，主要分為兩種類型：一是土地發(fā)包初期沒有提出異議或進(jìn)行荒地開發(fā)時(shí)沒有提出異議，后來經(jīng)開發(fā)土地狀況變好或種植的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，土地承包者獲得了較大利益，土地所有的村集體組織成員，因利益驅(qū)動(dòng)心理不平衡產(chǎn)生糾紛;二是強(qiáng)行終止合法有效的土地承包合同，因?yàn)榻鼛啄晖恋厥找婷黠@增加產(chǎn)生較大利潤(rùn)，村民在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，哄搶承包出去的土地種植，使土地承包合同無法繼續(xù)履行，尤以本村以外人員為承包主體的居多。
2、土地承包合同糾紛中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)的問題及法律適用
(1)應(yīng)如何認(rèn)定和處理無效農(nóng)村土地承包合同糾紛案件;
農(nóng)村土地承包合同糾紛的效力之爭(zhēng)主要是爭(zhēng)議承包合同的簽訂是否經(jīng)過民主議定，即是否按照土地管理法、村民組織法以及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的集體經(jīng)濟(jì)組織在對(duì)外發(fā)包土地時(shí)必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，未經(jīng)此程序則合同無效。筆者認(rèn)為：此類糾紛的提起，首先要審查主體資格，《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定(試行)》第二條已明確規(guī)定此類訴訟的主體資格，提起訴訟的原告屬發(fā)包方所屬的半數(shù)以上村民，被告為發(fā)包方，承包人作為第三人。對(duì)于如何從證據(jù)的角度確認(rèn)是否經(jīng)過民主議定，完善的做法是召開全村村民參加的村民大會(huì)或以戶為代表參加大會(huì)，制作會(huì)議紀(jì)要，全體村民是否同意均簽名摁手印所統(tǒng)計(jì)出來的人數(shù)這是最直接的無可爭(zhēng)議的證據(jù)。而事實(shí)上在審判實(shí)踐中，還是要根據(jù)案件本身全面系統(tǒng)地進(jìn)行審查，具體情況具體分析。對(duì)于居住分散地處偏避或外出人員較多的地區(qū)，村組干部通過廣播、集市或公告形式將承包的標(biāo)的、條件公布于眾，在招標(biāo)期間集體成員對(duì)標(biāo)的和發(fā)包條件未提出異議，就應(yīng)視為一種認(rèn)可。由此而形成的承包合同就應(yīng)認(rèn)定符合民主議定原則，確認(rèn)合同有效。此種認(rèn)識(shí)亦符合《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定(試行)》第二十五條第二款的規(guī)定，即自承包合同簽訂之日起超過一年或雖未超過一年，但承包人已實(shí)際作了大量的投入的，對(duì)原告方要求確認(rèn)該承包合同無效或者要求終止承包合同的，人民法院不予支持。
(2)土地承包合同履行過程中承包方出現(xiàn)違約情況是否應(yīng)該支持發(fā)包方解除合同的請(qǐng)求。
承包人在履行土地承包合同過程中，會(huì)出現(xiàn)一些違約的情況。如承包人簽訂承包合同后，根據(jù)合同規(guī)定進(jìn)行了土地開發(fā)并種植了作物，投入也比較大，在合同的履行過程中，欠繳了部分承包金，對(duì)于這種情況是否應(yīng)解除合同。筆者認(rèn)為，要具體情況具體分析。如雙方合同約定欠繳承包金達(dá)一定時(shí)間則發(fā)包方有權(quán)解除合同的，則發(fā)包人也應(yīng)在合理的時(shí)間內(nèi)催告，只有經(jīng)催告后仍不繳納或者承包人明確表示拒絕繳納的才能解除合同。如催告事實(shí)不明，雙方對(duì)此各執(zhí)一詞，且訴訟過程中承包人積極表示愿意履行并同意補(bǔ)繳承包金以及遲延履行期間的罰息，從有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和穩(wěn)定出發(fā)，不能支持發(fā)包方要求解除合同的請(qǐng)求。承包人遇到了較大的自然災(zāi)害而暫時(shí)無力繳納承包金的，發(fā)包方亦不能隨意要求解除合同，相反應(yīng)適當(dāng)減免當(dāng)年的承包金。如承包人經(jīng)催告后的確無力履行繳納承包金的義務(wù)，并已達(dá)到合同約定解除的條件，發(fā)包人又不允許其繼續(xù)拖欠承包金執(zhí)意要解除合同收回土地的，此種請(qǐng)求可予以支持，但要對(duì)地上的附著物進(jìn)行正確處理。法律未明確規(guī)定承包合同解除時(shí)應(yīng)如何處理。筆者認(rèn)為，地上的附著物是承包人投資開發(fā)、種植和管理的，所有權(quán)是屬于承包人的，承包人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)應(yīng)得到保護(hù)，發(fā)包人不能因?yàn)槌邪诉`約即可無償取得屬承包人所有的附著物。
由于承包人從事農(nóng)業(yè)開發(fā)這一合同根本性義務(wù)已履行，對(duì)其已履行部分應(yīng)予以保護(hù)，對(duì)其違約可根據(jù)其違約造成的后果是否嚴(yán)重來確定違約責(zé)任的大小來承擔(dān)違約責(zé)任。筆者認(rèn)為，土地承包案件解除合同后，妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ嵌唐谧魑锂?dāng)年收獲的應(yīng)允許承包人按季節(jié)收獲完畢，收獲的果實(shí)既可以以實(shí)物交給發(fā)包方?jīng)_抵所欠承包金，也可以在承包人出賣產(chǎn)品后所得價(jià)款償還所欠承包金;對(duì)于長(zhǎng)期作物如果是果樹等經(jīng)濟(jì)作物，則應(yīng)根據(jù)果樹成活的年限請(qǐng)有關(guān)部門進(jìn)行評(píng)估，其價(jià)值在折抵所欠承包金后，尚有盈余則由發(fā)包方作價(jià)補(bǔ)償給承包人，承包期間所建的農(nóng)用設(shè)施等，尚有利用價(jià)值的，也應(yīng)評(píng)估后作價(jià)補(bǔ)償給承包人。審判實(shí)踐中，尤其要注意保護(hù)好不能移動(dòng)之物的所有權(quán)。對(duì)開發(fā)能力有限只開發(fā)了部分，未完全達(dá)到合同約定的開發(fā)目的，發(fā)包方要求解除合同的，是否應(yīng)予以支持。從穩(wěn)定出發(fā)，已開發(fā)的部分，發(fā)包人獲得了承包金，該部分應(yīng)繼續(xù)由承包人承包，尚未開發(fā)的，經(jīng)審查承包人開發(fā)能力有限，發(fā)包人也未獲得承包金，可由發(fā)包人收回另行發(fā)包。至于承包人違反合同改變土地的農(nóng)業(yè)用途則屬根本性違約，且也違反法律規(guī)定，應(yīng)一律解除，其損失應(yīng)由承包人自負(fù)。
(二)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛
在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛中，因承包地“坐落”、“四至”界限不清，難以認(rèn)定侵權(quán)事實(shí)存在是該類案件的難點(diǎn)問題。對(duì)于此類案件，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人到有關(guān)部門明確“坐落”、“四至”界限，再進(jìn)行民事訴訟。如果當(dāng)事人堅(jiān)持訴訟的，應(yīng)當(dāng)依舉證責(zé)任分配規(guī)則進(jìn)行裁判。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書與實(shí)際面積不符，這是我們?cè)诖藢徟写祟惣m紛中發(fā)現(xiàn)的另一個(gè)突出問題。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛的審理過程中，爭(zhēng)議的承包土地林地基本有 90%的案件實(shí)際面積與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書載明的面積不符，實(shí)際面積往往大于證書面積，這說明當(dāng)初承包時(shí)，合同填發(fā)人與丈量人并未認(rèn)真的開展工作，這就為引發(fā)今后土地承包侵權(quán)糾紛埋下了伏筆。
筆者認(rèn)為審理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛案件，一是法官在審判時(shí)不能簡(jiǎn)單的以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證據(jù)載明的地名四至界限和面積作出裁決，最好到當(dāng)?shù)厝?shí)地考量一番，再多方調(diào)查證人。這雖然與民事舉證原則相違背，但這涉及到當(dāng)事人的合法權(quán)益，為了查明事實(shí)真象，以便法院作出公正裁決，人民法院對(duì)此類案件應(yīng)當(dāng)依職權(quán)進(jìn)行調(diào)查取證，這也符合關(guān)于民事訴訟證據(jù)的相關(guān)規(guī)定。二是人民法院應(yīng)盡量以調(diào)解方式結(jié)案，具體對(duì)地塊地界的堪界由當(dāng)事人去自行處理，這有利于徹底了結(jié)糾紛，以達(dá)到案結(jié)事了的法律效果和社會(huì)效果。其次，在審判中應(yīng)積極協(xié)調(diào)村組干部及原丈量土地的相關(guān)知情人員，在全面了解土地變動(dòng)情況的基礎(chǔ)上，召集雙方進(jìn)行多次搓商，通知雙方到現(xiàn)場(chǎng)堪界丈量，落實(shí)地界及面積，反復(fù)向雙方宣講法律原則，雙方應(yīng)本著互諒互讓，相互尊重，公平合理，團(tuán)結(jié)和睦的相鄰糾紛處理原則來對(duì)待糾紛，審判人員應(yīng)多做各方思想工作，實(shí)在都做不通，再依法判決。案件審理后的執(zhí)行過程中，為防止此類糾紛再次發(fā)生，引發(fā)上訪，法院應(yīng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組協(xié)調(diào)對(duì)承包合同書和經(jīng)營(yíng)權(quán)證書進(jìn)行適時(shí)的變更和續(xù)簽，該更名的更名，該更證的更證，該變動(dòng)的要變動(dòng)，本著實(shí)事求是，合理合法的原則作出妥善的處理。
(三)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛
該糾紛是指在土地承包期內(nèi)，由于土地承包法律關(guān)系的主體、客體、內(nèi)容發(fā)生了變化，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更、終止等。
處理該類糾紛首先應(yīng)明確轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓的概念。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的轉(zhuǎn)包是指承包方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)移轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的其他農(nóng)戶，原土地承包關(guān)系未發(fā)生變更;出租是指承包方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人;互換是指集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶之間因方便耕種和各自需要的原因，對(duì)各自的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行交換;轉(zhuǎn)讓是指承包方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)移轉(zhuǎn)于他人，原土地承包關(guān)系終止。
審判實(shí)踐中，該類案件的的的熱點(diǎn)、難點(diǎn)的問題主要有以下幾點(diǎn)：
一是流轉(zhuǎn)期限問題。筆者認(rèn)為，承包方依照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，流轉(zhuǎn)的期限不得超過本輪土地承包期的剩余期限，超過的部分應(yīng)為無效。
二是農(nóng)戶代表人以個(gè)人的名義簽訂的土地承包合同。筆者認(rèn)為，土地承包合同雖以農(nóng)戶代表人個(gè)人的名義簽訂，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于全體家庭成員按份共有。農(nóng)戶代表人未經(jīng)其他家庭成員同意的，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給第三人，除非其他家庭成員有證據(jù)能夠證明該流轉(zhuǎn)行為違背其真實(shí)意思，并且在流轉(zhuǎn)合同簽訂之日起一年內(nèi)主張權(quán)利，否則即應(yīng)認(rèn)定流轉(zhuǎn)合同有效，其他家庭成員主張返還其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)份額的，應(yīng)不予支持。
三是轉(zhuǎn)包人、承租人未經(jīng)承包方同意，擅自將土地再轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租給第三人的。筆者認(rèn)為，對(duì)于承包方請(qǐng)求解除與轉(zhuǎn)包人、承租人的轉(zhuǎn)包合同和租賃合同，并請(qǐng)求確認(rèn)再轉(zhuǎn)包合同和轉(zhuǎn)租合同無效的，應(yīng)予支持。
四是承包方中的一人或數(shù)人，因升學(xué)、服兵役、考取公務(wù)員等原因喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格后，發(fā)包方可否收回土地。筆者認(rèn)為，只要其所在的“戶”還存在，還有其他家庭成員繼續(xù)履行承包合同，則發(fā)包方不得收回其土地。
五是對(duì)于已經(jīng)取得其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的農(nóng)戶或農(nóng)戶成員，原集體經(jīng)濟(jì)組織是否可以收回其承包地。筆者認(rèn)為，對(duì)于該類糾紛應(yīng)區(qū)別對(duì)待，如其在新的集體經(jīng)濟(jì)組織未取得承包土地，原集體經(jīng)濟(jì)組織不得收回其承包地;如其在新的集體經(jīng)濟(jì)組織取得了承包土地，原集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)依法收回其承包地。
六是棄耕、拋荒的原承包經(jīng)營(yíng)戶在棄耕拋荒時(shí)未辦理土地自愿交回手續(xù)，現(xiàn)原承包方以此為借口，向村委會(huì)主張承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。此類糾紛，審判實(shí)踐中又分以下兩種類型：一種是村委會(huì)將收回的土地臨時(shí)做村里的機(jī)動(dòng)地處理，另外一種村委會(huì)已把棄耕拋荒土地再次分配其他農(nóng)戶。對(duì)于第一種類型，一般認(rèn)為村委會(huì)應(yīng)將棄耕拋荒土地分給原承包戶耕種。第二種類型是審判時(shí)間難點(diǎn)，審判實(shí)踐中，對(duì)于村委會(huì)還有其他機(jī)動(dòng)地的，處理意見為村委會(huì)從其他機(jī)動(dòng)地中為原承包經(jīng)營(yíng)戶調(diào)整土地;對(duì)于村委會(huì)沒有機(jī)動(dòng)地的，審判實(shí)踐中，處理意見不一，有的認(rèn)為應(yīng)駁回原告訴訟請(qǐng)求，因?yàn)榕袥Q已沒有意義，執(zhí)行不能;有的認(rèn)為應(yīng)對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求予以保護(hù)，不能因?yàn)閳?zhí)行不能而剝奪原告的權(quán)利;有的認(rèn)為對(duì)于此類糾紛，法院應(yīng)不予受理。這類案件雙方極端對(duì)立，極易引起上訪，法院為此苦于協(xié)調(diào)，至今對(duì)于這類案件法院尚未形成統(tǒng)一意見，沒有處理的良策，審判工作處于兩難境地。
(四)承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛
隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，農(nóng)村土地被國(guó)家征用的數(shù)量逐年增多，伴隨著土地補(bǔ)償費(fèi)分配所帶來的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配問題由此凸現(xiàn)，村民因土地補(bǔ)償費(fèi)分配起訴村民委員會(huì)或村民小組的案件由此不斷上升，由此引發(fā)的群體性上訪事件也日益突出，農(nóng)村集體土地征用中有關(guān)問題也越來越引起人們的關(guān)注和思考。但由于法律規(guī)定的不到位，此類案件的審理在法律適用上存在諸多不一致
審判實(shí)踐中，該類案件的的熱點(diǎn)、難點(diǎn)的問題主要有以下幾點(diǎn)：
一是此類糾紛是否屬于法院受理范圍。
征收補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體組織所有，安置補(bǔ)償費(fèi)根據(jù)是否需要安置人員來確定，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸所有者所有。該類糾紛通常體現(xiàn)為承包方要求分配土地補(bǔ)償費(fèi)。在審判實(shí)踐中，多認(rèn)為此類糾紛系集體經(jīng)濟(jì)組織成員與作為集體土地經(jīng)營(yíng)管理者的發(fā)包方之間的糾紛，當(dāng)事人之間雖然具有外在的某種不平等性，但其實(shí)仍屬于平等民事主體關(guān)系，法院對(duì)此類糾紛案件應(yīng)予受理。但當(dāng)事人就土地補(bǔ)償費(fèi)的金額提出訴訟時(shí)，因土地補(bǔ)償費(fèi)的金額屬于民主自治范圍，對(duì)此類糾紛不應(yīng)受理。
二是在案件的審理過程中，法院對(duì)村民會(huì)議形成的承包地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配方案的審查意見。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織往往以“村民自治”為由，在征地款的管理和使用以及分配的問題上隨意性比較大。按照我國(guó)村民委員會(huì)組織法的規(guī)定，村集體是一個(gè)自治組織，有權(quán)決定分配方案。但對(duì)經(jīng)過村民會(huì)議形成的分配方案的司法審查應(yīng)當(dāng)是程序的合法性審查還是應(yīng)包括其內(nèi)容的合法性審查，審判實(shí)踐中存在著分歧意見：
一種觀點(diǎn)認(rèn)為：征地款分配是一個(gè)村民自治的問題，只要其程序合法，則法院不應(yīng)當(dāng)干預(yù)。另一種意見認(rèn)為，對(duì)分配方案的審查不但要進(jìn)行程序的合法性審查還要進(jìn)行內(nèi)容的合法性審查。
審判實(shí)踐中，多數(shù)傾向于第二種觀點(diǎn)。理由是村民自治不能違背國(guó)家法律的規(guī)定。村民會(huì)議或村民代表會(huì)議作出的決定，雖然是民主決策，符合民主議定原則，本村村民都要遵照?qǐng)?zhí)行。但《民法通則》第九條規(guī)定“公民從出生時(shí)起到死亡時(shí)止，具有民事權(quán)利能力，依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事義務(wù)。”《村民委員會(huì)組織法》第二十條的規(guī)定：村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。根據(jù)《民法通則》、《村民委員會(huì)組織法》的上述規(guī)定，作為村民，所享有的民事權(quán)利能力一律平等，是公民在法律面前一律平等的憲法原則和民法上的平等原則在民事權(quán)利能力問題上的具體表現(xiàn)。公民的民事權(quán)利能力是法律賦予公民終身享有的。民事權(quán)利能力是公民的生存資格，除非民事主體消滅，或除非依法律規(guī)定經(jīng)法定程序加以限制或剝奪，任何組織和個(gè)人均不得限制或剝奪。一些農(nóng)村部分村民的土地收益權(quán)得不到保護(hù)，與人們對(duì)村民自治的模糊認(rèn)識(shí)有很大的關(guān)系，其所依仗的就是村民自治制度所賦予的一些權(quán)力，其實(shí)這是對(duì)村民自治權(quán)力的濫用。在一個(gè)民主和法治的國(guó)家，任何形式的自治都不能同國(guó)家的依法行政相違抗，任何形式的自治章程都不能同國(guó)家的法律相抵觸，任何形式的社區(qū)民主決定都不能損害公民的基本權(quán)利。
由此可見，分配方案是村民行使自治權(quán)的體現(xiàn)，但該自治權(quán)不是絕對(duì)的。分配方案的形成不僅應(yīng)符合民主議定程序，在內(nèi)容上也必須合法，不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策相低觸。凡是違反法律、法規(guī)及國(guó)家政策強(qiáng)制性規(guī)定的，或侵犯村民合法人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的，應(yīng)確認(rèn)其無效。
三是土地承包經(jīng)營(yíng)戶成員死亡的，死亡成員的繼承人可否繼承補(bǔ)償費(fèi)用。
筆者認(rèn)為，以家庭方式承包的，土地承包經(jīng)營(yíng)戶成員死亡，在其他成員繼續(xù)經(jīng)營(yíng)期間，因土地征用而發(fā)生補(bǔ)償費(fèi)用的，死亡成員的繼承人無權(quán)要求繼承補(bǔ)償費(fèi)用。但如果土地承包經(jīng)營(yíng)戶成員死亡之前，就已經(jīng)發(fā)生補(bǔ)償費(fèi)用的，其繼承人有權(quán)要求繼承。
(五)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承糾紛
審判實(shí)踐中，關(guān)于家庭承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可否繼承的爭(zhēng)論由來已久。有的法官主張，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能繼承，其理由主要有：一、農(nóng)村土地承包是一種合同關(guān)系，作為合同一方當(dāng)事人的承包人死亡，承包合同即行終止，根本不發(fā)生繼承。二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的標(biāo)的物是農(nóng)民群眾集體所有的土地，不是承包人的私有財(cái)產(chǎn)，所以不發(fā)生繼承。三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于承包合同關(guān)系而產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，是一種非財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不屬財(cái)產(chǎn)繼承的范圍。有的法官認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以繼承，其理由主要有：一、承包的土地雖然不屬私有財(cái)產(chǎn)，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承不發(fā)生土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，即繼承人繼承的不是土地所有權(quán)，而是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承并不改變承包土地所有權(quán)的歸屬。二、土地承包合同雖然是設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)原因，但“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一經(jīng)產(chǎn)生就成為物權(quán)性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。”既是財(cái)產(chǎn)權(quán)利，那么“在農(nóng)村使用人死亡后，法律應(yīng)當(dāng)允許其繼承人繼承農(nóng)地使用權(quán)。”尤其是《物權(quán)法》明確規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”屬于“用益物權(quán)”。
筆者傾向于第一種觀點(diǎn)。以家庭承包方式實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)，主要目的在于為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的每一位成員提供基本的生活保障。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第十五條的規(guī)定，家庭承包方式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，其本質(zhì)特征是以本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶家庭為單位實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)。因此，這種形式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只能屬于農(nóng)戶家庭，而不可能屬于某一個(gè)家庭成員。根據(jù)《繼承法》第三條的規(guī)定，遺產(chǎn)是公民死亡時(shí)遺留的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)，故不發(fā)生繼承問題。
而家庭承包中的林地承包和針對(duì)“四荒”地的以其他方式的承包，由于土地性質(zhì)特殊，投資周期長(zhǎng)，見效慢，收益期間長(zhǎng)，為維護(hù)承包合同的長(zhǎng)期穩(wěn)定性，保護(hù)承包方的利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第三十一條第二款、第五十條的規(guī)定，林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。以其他方式承包的承包人死亡，在承包期內(nèi)，其繼承人也可以繼續(xù)承包。但是，繼承人繼續(xù)承包并不等同于繼承法所規(guī)定的繼承。而對(duì)于除林地外的家庭承包，法律未授予繼承人可以繼續(xù)承包的權(quán)利。
(六)離婚案件中的土地糾紛
離婚案件中，很少就承包經(jīng)營(yíng)地的流轉(zhuǎn)分割問題作出裁判。這導(dǎo)致很多離婚案件的當(dāng)事人在事后就土地的分割問題發(fā)生糾紛，而根據(jù)“增人不增地，減人不減地”的原則，離婚案中的婦女土地權(quán)利的保護(hù)很難得到保證。新立戶的離婚婦女無法在離婚以后再次分配到土地，導(dǎo)致離婚婦女的土地權(quán)益遭受侵害，威脅其基本的生存生活。筆者認(rèn)為，對(duì)夫妻共同享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地，在離婚時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分割;如果離婚時(shí)未進(jìn)行分割，離婚后一方主張確認(rèn)其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，法院應(yīng)予支持。
民為國(guó)之根，農(nóng)為民之本。土地問題，關(guān)乎民生，涉乎民計(jì)，維乎民意。作為基層法院，在處理農(nóng)村土地承包糾紛中，要著重進(jìn)行調(diào)解，努力將問題化解在基層，維護(hù)基層群眾組織的穩(wěn)定和諧，切實(shí)解決涉及土地糾紛審判工作中存在的問題。
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