農村社會養老保險現狀及改善

　　摘要：農村社會養老保險嚴重滯后于社會經濟發展的客觀要求。在由家庭養老轉向社會養老體制轉化的過程中，還存在著交納保險金數額較低、管理水平低和養老基金的保值增值難度大等問題。其中籌集養老保險基金與基金的保值增值問題是關鍵，對此，哪些主體應該負責，應該負什么樣的責任，本文將重點探討。在認識到我國建立農村養老保險的必要性和緊迫性的基礎上，應針對現階段農村社會養老保險體系中存在的不合理之處，分階段，分步驟地改革，為實現城鄉統一的養老保險體系而努力。

　　關鍵詞：農村社會養老保險，家庭養老，養老保險基金，國家，集體經濟組織

　　近年來，“三農”問題變得越來越尖銳，“三農”問題的核心問題是農民問題。目前對“三農”問題的研究很少顧及到農民的養老問題。一些學者將對農村養老保障制度研究重點放在農村養老問題的對策研究上，未注意對農民群體發生分化現實或者已經注意到，但未能提出適合我國國情的制度建設構想。目前我國農村面臨著青壯年人口的大規模轉移，再加上養老保障制度殘缺不全，老年農民老無所養的問題越來越嚴重，我們要解決“三農”問題，就要從農民的最基本的保障問題上下功夫，使農民老有所養，解決他們的后顧之憂。

　　一、農村社會養老保險的現狀

　　關于農村養老，許多地區沒有建立農村社會養老體系，已建立的地區也存在很多缺陷，運行中也出現了很多的問題，所以，完善農村社會養老保險的體系的必要性與緊迫性日益體現出來。

　　（一）老齡化加快。

　　隨著城市化步伐的加快和農村勞動力的輸出，越來越多的農村青壯年人口進入城市，年齡結構出現“兩頭大，中間小”的局面。據統計，2000年我國農村 8.33億人口中，65歲以上的老年人口估計占7.36%，到2030年6.64億農村人口中，65歲的老年人口將達到17.39%為1.29億。[1]

　　（二）農村社會養老保險的覆蓋范圍太小，覆蓋對象有缺陷。

　　目前中國擁有世界上數量最多的老年人口，其中百分之七十五在農村。據統計，未納入社會保障的農村人口還很多。建立社會保障網絡的鄉鎮1998年僅占全國鄉鎮總數的41%，建立社會保障基金會的村委會不到村民委員會總數的20%.另外，據國家統計局統計，我國進城務工者已從改革開放之初的不到200萬人增加到2003年的1.14億人，所以很有必要考慮這個特殊群體的養老保險問題。基本方案中沒有體現出對留在農村的農民和進城務工的農民給予區別對待。進城務工的農民既沒被納入到農村養老保險體系中，也沒被納入到城市養老保險體系中，處于法律保護的空白地帶。

　　（三）傳統的家庭養老保險的功能被削弱了。

　　養兒防老的觀念在我國農村根深蒂固，家庭贍養一直是最重要的養老方式。以自給自足為基本特色的農業社會中，生產技術基本穩定，社會分工程度很低，“子承父業”高度概括了上下兩代人之間的密切關系。這種穩定的世代交替，能在家庭內部自然的完成贍養老人的職能，并形成相應的道德規范。但是隨著以社會分工為特征的工業社會的到來，這一自然穩定的關系就被打破了，“子承父業”不復存在，父子兩代除了血緣關系和未成年時的撫養關系之外，幾乎沒有其他關系。子女的勞動技能要靠自己的努力去掌握，勞動機會要靠自己去爭取，為此往往必須離開生養之地、離開父母。父母不可能像傳統經濟條件一樣控制子女的勞動和收入，子女也不可能像小農經濟條件下一樣聽命于父母。家庭結構也發生了重大變化，代與代之間的獨立性增強，農村同樣是4-2-1的家庭結構，子女的負擔很重。這一切使贍養老人只有傳統道德這一個約束力，而這個約束力也在日益遞減。隨著農村經濟改革的深入，農民的養老觀念發生了重大的轉變，養兒防老的觀念則在逐漸減弱。

　　（四）農村養老難于完全依賴土地保障，但是土地對于有的農民來說仍然 是重要的生產資料。

　　根據《中國統計年鑒》提供的數據，從1978年到1998年，全國農民平均來自第一產業的收入比重由91.5%下降到了57.2%，其中純農業收入僅占總收入的42.9%.目前農民家庭經營收入中，大約40%來自第二產業與第三產業，1/4左右來自勞動收入。來自轉移性與財產性的收入約占純收入的 5.7%.由此可見，來自土地的農業收入已難以保證農民的基本生活，以之養老更是奢望。[2]有的農民已經擺脫土地的束縛，參與到現實的社會保障中。但是，土地對于有的農民來說仍然是很重要的生產資料。近年來農產品的價格日益下降，從土地上獲得的收益非常微薄。而且農民的承包地被大量征用，對價是極少的土地補償費。所以完全依靠土地來養老的選擇也是不可行的。

　　（五）貧富差距逐年拉大，為今后的社會發展埋下了隱患。

　　農村的發展一年不如一年，城市的發展卻一年比一年好。農村和城市老年人的生活狀況的差距也是顯而易見的，政府對農村養老保險的推行在出臺了《農村社會養老保險基本方案》后基本上是不聞不問。有項調查表明，進城務工者中有82.4%的單位不為其交納養老保險，比“城里人”（46.1%）高出很多，由此表明，進城務工者在養老保險方面的整體水平很低[3].政府對農村社會養老保險的政策力度應加大，應該維護社會公正，切實地保障農民權益。

　　（六）資金籌集與基金的管理方面存在的問題。

　　1.農村養老保險需求水平相對較低，但是如果考慮到城市化、社會發展、生活水平提高等多種因素，考慮到今天為自己的晚年生活投保的人在二十、三十甚至四十多年后進入老年期時的經濟、社會背景，現在交納的數額很少的養老保險金，就會出現養老保險養不了老，保不了險的情況。

　　2.關于籌集資金，許多貧困村民無法投保，而少數村、鄉干部利用職權、巧立名目、利用公款為自己投保，養老保險成了這些人為自己謀私利的工具，影響了養老保險的運行和群眾投保的積極性。一些地區還出現了強制保險例如，不交納保險金就不許領結婚證等等。

　　3.籌集的養老保險金不能專款專用，少數地方以種種借口，擅自挪作他用，引起風險，損害被保險人的利益，最終必將影響社會養老保險制度的推行。

　　4.大部分鄉鎮企業和私有企業以及有農村勞動力就業的國有企業、城鎮集體企業、三資企業，對農村勞動者的社會保障基本上是空白。集體沒有真正的負起責任來。

　　5.基金的管理級別太低，不能使基金有效地保值增值。

　　二、農村社會養老保險現狀的產生原因

　　現階段農村社會養老保險的形成是多年的社會經濟、文化背景積淀的結果，

　　是很多因素綜合作用的結果。下面將講述其中的兩個比較基本的因素。

　　（一）農村經濟落后是導致養老保險現狀的最基本的原因。

　　一方面由于農業本身是第一產業，創造生產力的效果沒有其他產業那么明顯，所以國家對其管理與監督的力度不夠。另一方面，由于農業的發展主要在農村，國家的管理可能會因管理層級太多而導致管理的失靈。所以，由于農業產業的弱勢，在剛剛實行市場經濟要求大力發展經濟的時候，國家就制定了犧牲農業來發展工業的政策。國家有關研究表明，從1952年到1990年，中國農業通過稅收方式、“剪刀差”方式和儲蓄方式為工業化提供資金積累總量達11594億元，其中，通過稅收方式提供1527.8億元；通過“剪刀差”方式提供8707億元；通過儲蓄方式提供1359.2億元。1952年到1990年，中國工業化建設從農業中凈調動了約l萬億元的資金，平均每年高達250億元 [4].經濟的發展也需要建設用地，而建設用地的主要來源即是對集體土地的征用。可見我國農民對國家工業化資本積累的付出是多么巨大。我國的國情是人口太多，地區發展的速度快慢不一，所以，國家進行干預，規定政策為部分地區先富起來，然后帶動較為貧困的地區，政策的傾向對于農村的發展極為不利。

　　（二）立法的滯后。關于農村社會養老保險的推行，只有1992年1月3日中華人民共和國民政部公布實行的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》。國家沒有根據經濟與社會的發展及時地對法律做出調整。

　　三、如何改革與完善我國的養老保險體系

　　（一）基本原則

　　1.因地制宜的發展社會養老保險，強制性與自愿性相結合。

　　即應該立足于我國國情，根據各地的經濟發展水平，根據各地農民對社會養老保險的需求，繳費能力的不同適時、適當地建立農村養老保險。只有當地區經濟的總體實力能夠提供剩余積累，而且從積累中提取的資金用于社會養老保險對地區的經濟發展和人們當前的生活消費沒有影響時，建立社會保險才具有可能性，在尚未解決溫飽問題時就談建立社會養老保險是不現實的。所以，農村經濟發展達到比較富裕的水平是建立社會養老保險的必要條件，我們只能根據各地經濟的發展水平，適時建立農村社會養老保險，而不能不顧經濟發展水平強行推行。

　　2.農村社會養老保險體系與其他保障制度的協調發展原則。建立多層次的農村養老保障體系。自我保障層次：家庭保障，體現為成年子女對老年人“反哺”；個人儲蓄，以青壯年時的個人儲蓄養老；土地保障還可以發揮其有益補充作用。政府負責層次：財政與政策支持；集體保障層次，傳統的或新型的經濟組織給予補助。逐漸從以家庭養老為主體的保障模式過渡到以社會養老保險為主體的保障模式。

　　3.區別對待原則。針對不同的對象，進行不同的管理。對于進城務工的農民應該靈活對待，能夠納入到城鎮中參加養老保險的盡量納入城鎮的養老保險體系，提前與城鎮的養老保險體系銜接；不能納入的參加農村養老保險體系。

　　4.循序漸進原則。表現在以下幾個方面：第一，逐漸擴大農村社會養老保險的覆蓋范圍。第二，資金的籌集在現階段堅持個人交納為主，集體補助為輔，國家給予財政與政策支持。今后，隨著農民收入的不斷增加，集體和國家支持的'份額逐漸減少。第三，逐漸與城鎮社會養老保險體系銜接，實現城鄉統一的社會養老保險體系。第四，現階段應建立多層次的養老保障，與家庭養老等保障制度相結合，今后慢慢過渡到完全的以社會養老保險解決養老問題。

　　（二）具體的制度設計

　　1.建立農村社會養老保險，歸根結底是“錢”的問題，資金短缺成為農村養老保險的瓶頸。所以要好好規劃養老保險基金的籌集與運作。

　　（1）資金的籌集渠道

　　基金的籌集現階段堅持個人交納為主，集體補助為輔，國家給予財政與政策支持。

　　個人交納是主要部分。現在農民的經濟收入不寬裕，要保證每次資金的交納，必須提高農民的供款能力。一部分農民的收入呈現多樣化的趨勢。比如進城打工，增加收入；自主成立合作經濟組織等。合作經濟組織正要逐步成為農村經濟生活中富有生命力的主體，農民增收創業的新起點，農村經濟發展新的增長點，農村經營體制的創新點。如果個人的經濟確實存在困難，農村信用社可以貸款給這些農民來提高投保能力，從而落實個人交納的部分。

　　集體補助中所指的集體主要是傳統地域性的土地集體所有制組織和鄉鎮集體企業，但現在隨著農村經濟的進一步發展和集體產權制度的進一步改革，農民自愿聯合創建的合作經濟組織已基本萌芽并呈良好發展態勢，所以集體補助部分的作用在逐步改革的過程中將逐步淡化。另一方面，鄉鎮企業向股份合作制的轉軌已大面積展開，對原來鄉鎮企業財務制度不健全有一定的改善，為鄉鎮企業的創收提供了更好的條件。

　　國家給予政策支持主要針對鄉鎮企業，集體提供的補助部分可以稅前列支；其次國家可以從財政中撥款，給予農村一定的補償；對于農業各稅應該予以減免，減輕農民的負擔與從土地上獲得收益的難度。另外，還可以發行農村養老保險特種國債。但是城鎮社會養老保險中存在的“隱性債務”問題也需要解決，因此要與此協調，所以，國家的支持更多表現為政策支持。

　　（2）交納養老保險金時的靈活掌握

　　考慮到農村家庭收入的不平衡性，保險費的交納標準實行高中低多檔次。由于農民收入的靈活性多樣性，很難進行考核和計量，而且農民收入是以年為時間單位的，要到年底才進行結算，檔次的劃分不與農民的個人收入掛鉤，而是以農民的人均年純收入為基數，并根據其變化加以調整，以保證養老保險費用分擔的均衡和養老金的保障能力。保險對象則可以根據其經濟承受能力自行選擇參保檔次。考慮到農民收入的不穩定性，保險對象可以視經濟收入情況預繳和補繳保險費，經濟條件好時提前繳納，遇到天災人禍時可暫時停繳。

　　（3）基金的運行與保值增值

　　現在農民的投保積極性不是很高，提高農村養老保險基金的保值增值能力可以說是吸引農民參加養老保險的一個重要途徑。現在農村養老保險基金以縣為單位統一管理和運營的現實，不僅形成了過度分散管理帶來的不合理管理費用和基金被擠占挪用的風險，而且投資形式單一，只是儲蓄的形式，但是現在國家為了拉動內需，不斷的下調利率，利率已經低于物價的上漲指數，實際上基金得不到增值反而是貶值，最終使養老保險基金“縮水”。[6]基金由地市級統一管理，應該是更為合理的安排，建立合理的保險基金運行機制，按基金的屬性以適當的比

　　例投向不同的創利渠道，以求在整體上獲得較高的利潤。可用一部分基金投入到本地區確有發展前景，在短期內有望取得最佳經濟效益的開發項目，盈利后用于支付近期的農民的養老金。另外，國家為養老基金的保值增值提供合適的條件。

　　2.對農村社會養老保險體系的建構各主體應負的責任

　　國家的經濟政策，隨著農村養老保險資金籌集的社會化，適應于現階段的農村社會養老保險資金責任分擔機制逐漸開始形成：主要是個人的積累賬戶，由集體和國家補助的部分構成統籌基金，統一進行地市級統籌。

　　（1）國家的責任。國家在農村養老社會保險體系建構中必須擔負的責任有三：一是政策責任。政府的重視與支持是建立該項制度的根本前提。二是財政責任。該項制度是社會經濟發展過程中保證每一個農民基本生存的必然舉措，政府有義務根據國家財政和社會經濟發展水平來推動其實行。三是法律責任。對農村養老保險進行立法，就是要通過法律規范和調整農村養老保險關系，加強這項立法工作非常重要，對農村整個社會保障體系的建立和完善都具有促進作用。[7] 農業為工業原始積累做出了很大的貢獻，農民犧牲的利益也很多，國家應承擔一定的養老責任，但事實上國家財政對此的無能為力使得維護老年人權益的重擔完全落到了家庭內部，通過家庭代際轉移的方法來解決。所以應進一步明確國家的責任，使國家真正地對農民的養老問題負起責任來。

　　（2）集體經濟組織對于農村的養老保險也應該負責。農民先前的勞動大部分都積累到了集體財產中。現在集體經濟組織在經濟發展水平不同的地方表現形式不同。深圳寶安、龍崗兩區城市化集體經濟組織改制采用股份合作公司形式，設立股份合作公司。而經濟還不是很發達的地區仍然是傳統的土地集體經濟組織。1979年以后，我國農村廣泛實行了各種形式的生產承包責任制，集體經濟呈現急劇衰落的趨勢，農戶收入中來自集體經濟的份額大幅下降。在集體經濟基礎比較雄厚的地區，農村集體經濟組織投資設立的鄉鎮企業比較多。根據《鄉鎮企業法》的規定，農村集體經濟組織投資設立的鄉鎮企業，其企業財產權屬于設立該企業的全體農民集體所有。所以，在實行家庭聯產承包責任制后，鄉鎮企業的存在仍然可以維持農村集體經濟的發展。農民也可以得到一些收入。但是，在經濟比較落后的地區，集體經濟的基礎本來就很薄弱，在家庭聯產承包責任制的沖擊下已趨于崩潰的邊緣，有的地區的集體經濟已經名存實亡。集體經濟的衰落破壞了集體積累機制。

　　（3）個人從自己收入中拿出一定的比例積累個人賬戶，以備養老。

　　（三）改革的終極目標

　　現階段實行的社會養老保險制度具有明顯的身份特征，以是否有城鎮戶口為劃分依據，“以這種眼光看待農村社會問題的觀點，顯然違背一個基本常識，即中國政府是全民政府而不是市民政府”。[8]消除城鄉差別和社會養老保險制度的不公平待遇是發展趨勢，城鄉統一的社會保障制度是我國社會養老保險制度未來發展的必然結果。

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