司法行政建議書

國家工商總局于2007年10月1日起實施總局28號 令，即《工商行政管理機關行政處罰程序規定》，其中第四十五條規定“案件調查終結，或者辦案機構認為應當終止調查的，按照下列方式處理(一)認為違法事實 成立，應當予以行政處罰的，寫出調查終結報告，草擬行政處罰建議書，連同案卷交由核審機構核審……”，我們注意到，根據該條，相比以前的案卷制作程序，還 應制作一份《行政處罰建議書》，那么該執法文書的法律意義、制作流程以及制作內容又有何要求，下面筆者根據自己個人的觀點闡述如下：

一、法律意義

按照原《工商行政管理機關行政處罰程序暫行規定》第三十四條“案件調查終結，辦案機構應當寫出調查終結報告，并草擬行政處罰決定書，連同案卷交由核 審機構進行書面核審……”之規定，辦案機構并不需要制作相關《行政處罰建議書》，而是只需制作《行政處罰決定審批表》連同《案件終結報告》、《行政處罰決 定書草擬稿》一并交與法制核審即可。法制核審完畢后由辦案機構以辦案機關的名義下達《行政處罰告知書》或《聽證告知書》。在完成上述程序后，局領導簽發 《發文稿紙》對當事人下達《行政處罰決定書》，至此，案卷制作程序基本結束。

根據《行政處罰法》第三十一條“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利”以及第四十二條“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利”之規定，行政 處罰決定應該是在保障當事人的陳述權、申辯權、聽證權的正當履行之后才能依法作出。但我們看到，按照原操作程序，分局負責人未作出對相關行政處罰決定批準 之前，《行政處罰決定審批表》就已經通過法制核審和分局主管領導批準了。既然行政處罰決定已被分局批準了，那么下達相關告知、聽證程序就談不上依法保障行 政相對人的合法權益，因為“處罰決定”已經被“核審通過”了，當事人的相關權利也就形同虛設。

因此，新的`《規定》要求在案卷制作中補增《行政處罰建議書》作用在于：其一，依法保障當事人合法、正當的權利;其二，進一步完善和規范執法機關應依法履行的執法程序。

二、制作流程

那么在案件調查結束后案卷的制作流程應如何操作?筆者認為應按照下列順序操作：一、承辦人員制作《案件調查終結報告》、《行政處罰建議書》，連同案 卷相關材料一并交與分局法制核審，法制核審完畢后交由主管局長審閱，并依據相關違法事實分別作出同意處罰建議或者銷案、不予行政處罰、移交其他行政機關、 移送司法機關等行政處罰建議處理意見;二、行政處罰建議通過后，由辦案機構以辦案機關的名義根據處罰建議對當事人制發下達《行政處罰告知》或《聽證告知 書》相關執法文書;當事人依法放棄或履行了上述權利后，辦案機構應當對案件予以復核，制作《行政處罰決定審批表》、《行政處罰決定書草擬稿》一并交與法制 機構核審，法制機構核審完畢后遞交主管局長審閱，最后交與機關負責人審批;機關負責人審批處罰決定之后，辦案機構制作《行政處罰決定書發文稿紙》提請機關 負責人簽發，法制機構編排處罰決定書文號，由辦案機構以辦案機關名義對當事人制發《行政處罰決定書》。

三、制作內容

《行政處罰建議書》與《行政處罰決定書審批表》近似，但兩者在文書制作上應有區別。兩者相同點為：都應簡述“當事人”、“案件性質”、“立案時間”，審批欄都有“辦案機構意見”、“核審機構意見”以及“局領導意見”;不同之處在于《行政處罰建議書》格式內容描述為“當事人的主要違法事實、擬作出行 政處罰建議的理由、依據及內容”， 而《行政處罰決定審批表》格式內容應描述為“當事人的主要違法事實、擬作出行政處罰決定的理由、依據及內容”。制作時應著重注意“建議”和“決定”的區別。

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