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司法考試《行政訴訟》考點(diǎn)：行政訴訟的被告
導(dǎo)語(yǔ)：行政訴訟是個(gè)人、 法人或其他組織認(rèn)為 行政主體以及法律法規(guī)授權(quán)的組織作出的 行政行為侵犯其合法權(quán)益而向法院提起的訴訟。行政訴訟是訴訟的一種有效方法。
一、被告的概念
行政訴訟被告是指由原告指控其具體行政行為違法，經(jīng)人民法院通知應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織。
1.被告是行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織。行政機(jī)關(guān)是指依法獨(dú)立享有與行使行政職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)能夠以自己的名義獨(dú)立行使行政職權(quán)，有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)、編制和經(jīng)費(fèi)。
法律、法規(guī)授權(quán)的組織雖然不是行政機(jī)關(guān)，但依法取得一定的行政職權(quán)。《行訴法解釋》第20條除沿襲行政訴訟法關(guān)于“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”的規(guī)定以外，增加了“規(guī)章授權(quán)組織”類型。這是因?yàn)橐?guī)章授權(quán)在實(shí)踐中較為普遍，承認(rèn)規(guī)章授權(quán)的組織具有行政訴訟被告資格會(huì)避免許多技術(shù)上的困難。
2.被告應(yīng)當(dāng)是對(duì)被訴具體行政行為承擔(dān)實(shí)體法律責(zé)任的行政機(jī)關(guān)。作為行政訴訟被告，還必須是對(duì)被訴具體行政行為承擔(dān)實(shí)體法律責(zé)任的機(jī)關(guān)，具體有五種情形：
(1)具體行政行為的作出機(jī)關(guān)。例如，在行政處理決定書(shū)上加蓋公章的行政機(jī)關(guān)。
(2)委托的行政機(jī)關(guān)。受委托的組織應(yīng)當(dāng)以委托機(jī)關(guān)的名義作出具體行政行為，后果也應(yīng)當(dāng)由委托的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。
(3)行政機(jī)構(gòu)的所屬機(jī)關(guān)。行政機(jī)構(gòu)在沒(méi)有法律法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，或者超越法定授權(quán)的種類作出具體行政行為的，都應(yīng)當(dāng)由所屬的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)后果。例如，派出所作出拘留裁決，超越治安管理處罰法有關(guān)“警告、500元以下罰款”的授權(quán)，屬于種類越權(quán)，應(yīng)當(dāng)由所屬的公安局承擔(dān)違法拘留的后果。
(4)作出撤銷行政機(jī)關(guān)的決定或者繼續(xù)行使職權(quán)的行政機(jī)關(guān)。作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)被撤銷的，應(yīng)當(dāng)由繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)具體行政行為的法律后果;沒(méi)有繼續(xù)行使職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，由作出撤銷決定的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)被訴具體行政行為的法律后果。
(5)其他依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴具體行政行為承擔(dān)法律后果的行政機(jī)關(guān)。
3.被告由人民法院通知應(yīng)訴。被原告指控，并且被法院通知應(yīng)訴，這是被告的程序特征。原告指控與法院通知應(yīng)訴這兩個(gè)方面必須結(jié)合一致，缺少任何一方面都不能成立。沒(méi)有原告指控，法院不能確定被告;沒(méi)有法院的審查確定，僅有原告指控也不能構(gòu)成被告。這里需要注意的情形是：
(1)被告的變更。根據(jù)《行訴法解釋》第23條第1款規(guī)定，在第一審程序中，法院征得原告的同意后，可以變更被告。如果法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)變更被告而原告不同意的，則由法院裁定駁回起訴。
(2)被告的追加。根據(jù)《行訴法解釋》第23條第2款規(guī)定，有兩個(gè)以上的被告，原告只起訴其中一個(gè)而不同意追加另一個(gè)行政機(jī)關(guān)的，沒(méi)有被起訴的行政機(jī)關(guān)做第三人。
二、被告的確認(rèn)
一般原則是作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。具體的確認(rèn)情形是：
1.行政復(fù)議案件被告的確認(rèn)。根據(jù)行政訴訟法第25條第1款和《行訴法解釋》第22條規(guī)定，經(jīng)復(fù)議而起訴的案件，被告的確認(rèn)分四種情況：
(1)復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為的，以作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告。
(2)復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原具體行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)就是被告。這里所說(shuō)的改變，包括法律依據(jù)、事實(shí)根據(jù)和處理決定方面的任何實(shí)質(zhì)性變更。
(3)復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期間內(nèi)不作復(fù)議決定，當(dāng)事人對(duì)原具體行政行為不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告。
(4)復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期間內(nèi)不作復(fù)議決定，當(dāng)事人對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)不作為不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。
行政訴訟法作出這種規(guī)定的根據(jù)是：行政復(fù)議維持決定只增強(qiáng)原具體行政行為權(quán)威性，但實(shí)體上仍然是原行政機(jī)關(guān)的行為而不是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行為。如果改變具體行政行為，則意味著復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議決定完全或者部分取代了原具體行政行為。
2.委托行政的被告確認(rèn)。行政機(jī)關(guān)委托的公務(wù)組織作出具體行政行為的，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。這里值得注意的問(wèn)題是：
(1)委托的行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托的組織依法行使委托職權(quán)承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任。如果受委托的組織利用委托職權(quán)實(shí)施違法行為的，仍然要由委托的行政機(jī)關(guān)對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任。委托機(jī)關(guān)對(duì)外履行了法律責(zé)任之后，可以按照規(guī)定追究受委托組織的責(zé)任，但是，這是委托機(jī)關(guān)與受委托組織之間的內(nèi)部問(wèn)題，與外部關(guān)系中的公民無(wú)關(guān)。委托的行政機(jī)關(guān)不得以受委托組織違法為由推卸自己的責(zé)任。
(2)行政訴訟法規(guī)定的“授權(quán)”只有法律授權(quán)、法規(guī)授權(quán)等形式，規(guī)章以下的規(guī)范性文件的“授權(quán)”視為委托。對(duì)此，《行訴法解釋》第21條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。
(3)委托與授權(quán)的區(qū)別主要是：委托是委托機(jī)關(guān)與受委托組織雙方意思表示一致的結(jié)果，委托者是行政機(jī)關(guān)，委托的機(jī)關(guān)與受委托組織之間實(shí)際上是一種公法代理關(guān)系，不產(chǎn)生新的行政主體。授權(quán)是立法機(jī)關(guān)給行政機(jī)關(guān)之外的社會(huì)組織行政職權(quán)，賦予其一定的行政主體資格，實(shí)際上是公務(wù)分權(quán)的一種形式。
3.經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而作出具體行政行為的被告確認(rèn)。根據(jù)《行訴法解釋》第19條規(guī)定，具體行政行為的作出或者生效需要上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的，被告應(yīng)是在生效行政處理決定書(shū)上蓋章的機(jī)關(guān)。可以看出，《行訴法解釋》采取了形式主義的做法，無(wú)論批準(zhǔn)機(jī)關(guān)和被批準(zhǔn)的機(jī)關(guān)在具體行政行為的作出過(guò)程中起到了什么樣的作用，都以在作出生效處理決定書(shū)上蓋章的機(jī)關(guān)為被告。
4.派出機(jī)構(gòu)作出具體行政行為的被告確認(rèn)。這里要明確派出機(jī)關(guān)與派出機(jī)構(gòu)的區(qū)別。派出機(jī)關(guān)是指根據(jù)憲法和地方組織法規(guī)定由人民政府設(shè)立的派出機(jī)關(guān)，如行政公署、區(qū)公所和街道辦事處，都有被告資格。派出機(jī)構(gòu)則是人民政府的工作部門根據(jù)法律與需要而設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)。派出機(jī)構(gòu)是否有被告資格，取決于是否有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)。有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的，具有被告資格，否則一律視為委托。
關(guān)于派出機(jī)構(gòu)的被告資格問(wèn)題，以是否有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)。如果法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)派出機(jī)構(gòu)有授權(quán)，派出機(jī)構(gòu)就取得行政主體資格和訴訟主體資格，無(wú)論它作出的行政行為是否超越了授權(quán)范圍，都是法律后果的承擔(dān)者，應(yīng)當(dāng)做被告。如果法律、法規(guī)、規(guī)章沒(méi)有給派出機(jī)構(gòu)授權(quán)，無(wú)論該派出機(jī)構(gòu)是否以自己名義作出行政行為，它在法律上都不是行政行為的法律主體和后果承擔(dān)者，不能以該派出機(jī)構(gòu)為被告，而應(yīng)以所屬的行政機(jī)關(guān)為被告。
5.若干行政機(jī)關(guān)共同作出同一具體行政行為的被告確認(rèn)。兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)作出同一具體行政行為的，共同作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是共同被告。這里需要注意的是：
(1)必須是同一個(gè)具體行政行為，即必須是一個(gè)行政決定書(shū)、一個(gè)文號(hào)，并且內(nèi)容相同。如果是若干個(gè)內(nèi)容不同的行政決定書(shū)，或者內(nèi)容相同，但是文號(hào)不同，都不是同一個(gè)具體行政行為。
(2)所謂“共同”，應(yīng)當(dāng)做實(shí)質(zhì)的理解，即在具體行政行為的全部或者部分階段參與意思形成過(guò)程，對(duì)具體行政行為的作出產(chǎn)生了重大影響。“共同”的表現(xiàn)形式多種多樣，包括聯(lián)合執(zhí)法、共同署名發(fā)文、共同組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)執(zhí)法等。6.內(nèi)部機(jī)構(gòu)的被告確認(rèn)。臨時(shí)性機(jī)構(gòu)或臨時(shí)性綜合機(jī)構(gòu)比較常見(jiàn)，有些是由一個(gè)行政機(jī)關(guān)設(shè)立，有些是由幾個(gè)行政機(jī)關(guān)共同組建，有些是由同級(jí)政府牽頭由幾個(gè)職能部門組建的。這些內(nèi)部機(jī)構(gòu)不是政府的常設(shè)職能部門，而是職能部門以外的輔助工作機(jī)構(gòu)，但被行政機(jī)關(guān)賦予了一定的管理職能。
這類機(jī)構(gòu)是否可以做被告，關(guān)鍵在于是否有法律法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)。法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有授權(quán)的，它們即能夠在法律上以自己的名義作出行政行為，取得行政主體資格，在訴訟中，應(yīng)以該機(jī)構(gòu)為被告;沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)沒(méi)有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力，應(yīng)當(dāng)由負(fù)責(zé)組建或設(shè)立的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，即被告應(yīng)當(dāng)是設(shè)立或組建的行政機(jī)關(guān)。
根據(jù)《行訴法解釋》第20條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的情況下，“授權(quán)”其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織實(shí)施行政行為應(yīng)當(dāng)視為委托。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)在沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。
7.不作為案件中的被告確認(rèn)。不作為案件被告的確認(rèn)是一個(gè)難題。標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一是形式標(biāo)準(zhǔn)，即公民是否提出了申請(qǐng)，以及哪個(gè)行政機(jī)關(guān)接到了申請(qǐng)。按照形式標(biāo)準(zhǔn)，在公民提出了申請(qǐng)的情況下，行政機(jī)關(guān)不實(shí)施任何法律行為的，以接到申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)為被告。如果公民向行政機(jī)關(guān)提出了申請(qǐng)，接到申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不屬于自己職權(quán)范圍的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面告知正確的行政機(jī)關(guān)或者將申請(qǐng)材料轉(zhuǎn)送有職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，在這種情況下，主管行政機(jī)關(guān)是被告。二是實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，即接到申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)是否有作為的職責(zé)。只有承擔(dān)作為職責(zé)的行政機(jī)關(guān)才能作被告。通常的做法是以實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為主，以形式標(biāo)準(zhǔn)為輔。
三、被告資格的轉(zhuǎn)移
有被告資格的主體被撤銷，其被告資格轉(zhuǎn)移給其他行政機(jī)關(guān)。這里需要把握的問(wèn)題是：
1.被告資格轉(zhuǎn)移的條件。有被告資格的行政機(jī)關(guān)或授權(quán)組織被撤銷，在法律上該主體已被消滅。
2.行政機(jī)關(guān)被撤銷后，其職權(quán)繼續(xù)由其他主體行使的，如職權(quán)歸入新組建的行政機(jī)關(guān)，分別由兩個(gè)機(jī)關(guān)行使或者被收歸人民政府。被告是繼續(xù)行使職權(quán)的機(jī)關(guān)。
3.行政機(jī)關(guān)被撤銷的，其行政職權(quán)隨政府職能轉(zhuǎn)變而不復(fù)存在，下放到企業(yè)或社會(huì)組織的，由作出撤銷決定的行政機(jī)關(guān)作被告。
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