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農(nóng)村社會保障制度建設(shè)研究
論文摘要：現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障制度和體系尚不完善，還存在著效率低下、 管理僵化等問題。建立健全與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，逐漸使農(nóng) 村社會保障步入制度化、規(guī)范化軌道，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社會保障工作，是發(fā)展農(nóng) 村經(jīng)濟、建設(shè)社會主義新農(nóng)村和維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定的迫切需要。
論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村；社會保障；制度建設(shè)
一、農(nóng)村社會保障制度和保障體系的現(xiàn)實狀況
農(nóng)村社會保障制度和保障體系，是我國整個社會保障制度和體系極其重要 的部分。最近，國務(wù)院常務(wù)工作會議決定，中央財政分擔(dān)的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老 保險在2017年下半年開始在全國10%縣(市、區(qū))實行試點。這標(biāo)志著我國以 社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保 障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充的農(nóng)村社會保障體系己經(jīng)在全國 范圍內(nèi)基本建立。
改革開放之初，我國就著手對在計劃經(jīng)濟體制下業(yè)已形成的社會保障進(jìn)行 改革，1986年前后就開始了農(nóng)村社會保障制度和體系的建設(shè)與改革的探索和試 點。養(yǎng)老保險是農(nóng)村社會保障最為重要的部分。中國快要進(jìn)入老齡化社會，養(yǎng) 老問題是老齡化社會凸顯的問題，農(nóng)民養(yǎng)老問題尤其突出。因為，在中國農(nóng)村, 農(nóng)民幾千年都是養(yǎng)兒防老，靠土地作為養(yǎng)老保障。傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式不再適應(yīng)農(nóng) 村的經(jīng)濟體制改革和市場經(jīng)濟的發(fā)展，1991年底，民政部就在全國嘗試推廣 《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》（下文簡稱《方案》），該方案的實施，標(biāo) 志著農(nóng)民養(yǎng)老要從養(yǎng)兒防老走向社會養(yǎng)老，從而推動了全國各地農(nóng)村社會保障 制度的改革和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立。1998年，原由民政部門管理的社 會養(yǎng)老保險劃歸新成立的勞動和社會保障部門管理，逐步實行了全國上下社會 保險的統(tǒng)一管理。直到現(xiàn)在，農(nóng)村養(yǎng)老保險模式以及保險金領(lǐng)取政策仍然是以 民政部的《方案》為基礎(chǔ)，是個人儲蓄積累式的養(yǎng)老模式，這種養(yǎng)老保險是依 靠農(nóng)民自己和集體出資，管理和運行資金也都從養(yǎng)老基金內(nèi)提支，養(yǎng)老金的計 發(fā)標(biāo)準(zhǔn)是按照參保個人賬戶積累總額計算，多投多領(lǐng)。由于集體經(jīng)濟薄弱和農(nóng) 民收入較低，農(nóng)民參保的積極性不高。
醫(yī)療保障和最低生活保障制度也是社會保障體系的主要部分。目前我國農(nóng) 村的醫(yī)療保障和最低生活保障制度的改革和創(chuàng)新在20世紀(jì)90年代中后期開始 啟動，但直至目前，農(nóng)村的醫(yī)療保障和最低生活保障制度的發(fā)展速度不快，尤 其是發(fā)展水平比較低。雖然新型的農(nóng)村合作醫(yī)療、社會統(tǒng)籌和商業(yè)性醫(yī)療保險 已在全國的絕大多數(shù)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開，但絕大多數(shù)農(nóng)村仍然醫(yī)療衛(wèi)生條件落后， 醫(yī)療水平低、服務(wù)能力低下，看病難、看病貴已經(jīng)成為影響和困擾農(nóng)民健康生 活的一個重要因素。近幾年來，最低生活保障制度在廣大農(nóng)村已經(jīng)全面鋪開， 但由丁中國農(nóng)村需要保障的人口實在太多，實際上能獲得最低生活保障的和需 要保障的相比，還有相當(dāng)距離。
二、現(xiàn)行農(nóng)村社會保障制度和保障體系中存在的問題
經(jīng)過1986年以來的20多年發(fā)展，以農(nóng)村養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療保障制度為 基礎(chǔ)的農(nóng)村社會保障體系網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)逐步形成與展開，農(nóng)村社會保障制度和體系 的建設(shè)取得了令人鼓舞的成就，農(nóng)村社會保障制度在解決農(nóng)民的基本生活保障 問題上發(fā)揮了一定的功能，在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮了 “調(diào)節(jié)器”和“穩(wěn)定器”的
作用。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，以改善民生為重點的社會體制改革不 斷深化，廣人農(nóng)民對公平公正享受社會保障的訴求更為迫切。制約農(nóng)村社會保 障發(fā)展完善和功能發(fā)揮的管理體制和運作模式等方面問題也日趨顯現(xiàn)。
1. 社會保障體系不健全，惠及面狹窄，水平不平衡
目前，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險還沒有在全國范圍內(nèi)全惠及，參保人口比重不高。 農(nóng)村貧困戶定期定量救濟和最低生活保障的惠及面也很窄。據(jù)統(tǒng)計，全國農(nóng)村 還有300多萬無生活來源的孤老殘幼人員靠集體供養(yǎng)、國家定期救濟或由農(nóng)民 分散代保代養(yǎng)。估計應(yīng)保未保的“三無”孤老殘幼還有10多萬人口。另外，農(nóng) 村城鎮(zhèn)化和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移過程中，一部分在外務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民處于社會 保障的真空地帶，他們無法取得與城市居民一樣的保障權(quán)利，被排斥在城市的 社會保障體系之外，也沒有及時參加農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保障。
現(xiàn)存的農(nóng)村社會保障制度在質(zhì)和量上都是處丁較低水準(zhǔn)，社會化程度低， 保障功能差，社會保障的范圍需要擴大，保障水平更是有待提高。從養(yǎng)老保險 參保農(nóng)民的投保情況看，多數(shù)地區(qū)尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的多數(shù)農(nóng)民選擇保費最低 的投保檔次，到時領(lǐng)取的養(yǎng)老金必然不多，再考慮到物價上漲等因素，養(yǎng)老金 難以真正起到養(yǎng)老保障的作用。所以，這次試點的新農(nóng)保需要切實考慮保障功 能問題。目前正在積極推行的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，雖然解決了群眾“病有所醫(yī)” 的問題，但農(nóng)村的合作醫(yī)療保障和社會保障基金一樣，調(diào)劑范圍小，共濟性差， 保障水準(zhǔn)低，和實際需求仍相距甚遠(yuǎn)。而且，農(nóng)村醫(yī)療保障只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)化的， 而不是社會化(其實，我國城鎮(zhèn)職工的醫(yī)保也不是社會化的，但社區(qū)選擇的范圍 比農(nóng)村要大)，沒有從根本上解決農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民一樣享有優(yōu)質(zhì)醫(yī)療保健資源的 問題。
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現(xiàn)階段，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，由于各類地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的不同， 形成了東西部的收入梯度。近幾年來，這種不平衡還有繼續(xù)增大的趨勢。在不 同地區(qū)農(nóng)村保障存在著相當(dāng)大的區(qū)域差異，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村人口的 保障仍然是以傳統(tǒng)家庭保障和土地保障為主，這己大大滯后于市場經(jīng)濟與社會 發(fā)展。并且，區(qū)域內(nèi)部因鄉(xiāng)村勞動力的急劇分化和大規(guī)模的非農(nóng)化、職工化， 農(nóng)民對社會保障的要求也不一樣，這就給建立一個統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障，即農(nóng) 村社會保障的主體、項目、資金籌集、管理方式、待遇標(biāo)準(zhǔn)等方面的統(tǒng)一設(shè)置 了客觀障礙。這種不平衡的態(tài)勢，嚴(yán)重地制約了全國范圍內(nèi)的農(nóng)村社會保障制 度的健康發(fā)展。
2. 社會保障資金嚴(yán)重不足，基金管理機制僵化
建立完善的社會保障制度，最重要的就是解決保障資金來源問題。近年來， 國家增加了農(nóng)村豐十會保障的投入，但比較農(nóng)村社會保障的實際需要，財政補 貼標(biāo)準(zhǔn)還是偏低。集體的一塊，由丁不少地區(qū)集體經(jīng)濟薄弱，隨著農(nóng)村“費改 稅”和取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、集體收入銳減，集體可支配收人減少，甚至出 現(xiàn)收不抵支，社會保障的集體補助部分很難到位，以前的農(nóng)村養(yǎng)老保險就是這 樣，集體出資的部分難以到位，就在一定程度上影響了農(nóng)民個人參保的積極性。 因此，這次試點的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險明確了個人、財政、集體三方籌資機制， 并且財政補貼占大頭，財政補貼部分由中央財政和地方財政共同出資。但農(nóng)村 社會保障并不僅是養(yǎng)老保險這一塊，農(nóng)村社會保障需要的資金巨大，不可能全 由政府從財政收入中支出，在發(fā)達(dá)國家也是這樣，況且目前我國政府還無足夠
能力支付這筆巨大資金。所以，我國農(nóng)村社會保障還是必須建立合乎實際的籌
資制度。
目前，農(nóng)村社會保障資金增長機制、管理機制和法律保障亟待建立健全。 農(nóng)村社會保障體制、體系尚未完善，也未形成法律體系，使農(nóng)村社會保障工作 無法可依、無章可循，致使農(nóng)村社會保障基金管理缺乏約束，資金使用存在風(fēng) 險。有把農(nóng)村社會保障基金挪為它用、非法經(jīng)營，致使資金大量流失的現(xiàn)象， 嚴(yán)重影響社保資金正常運轉(zhuǎn)；也有農(nóng)村社會保障機構(gòu)的組織和制度效率低K，
農(nóng)村社會保障基金管理僵化；缺乏增長機制，無法解決農(nóng)保基金保值增值的問 題。
3.農(nóng)民失業(yè)風(fēng)險加劇，需要建立和加強農(nóng)民失業(yè)保障機制
隨著市場經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民失業(yè)或潛在失業(yè)成為必然的現(xiàn)象。由 于生產(chǎn)力的提高，農(nóng)產(chǎn)業(yè)需要的勞動力減少，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是有較強的季節(jié)性， 在農(nóng)閑季節(jié)，大部分農(nóng)業(yè)勞動力處丁-閑置狀態(tài)，單憑農(nóng)業(yè)自身難以消化這些過 剩勞動力；隨著城市化進(jìn)程的加快，土地在減少，很多失地農(nóng)民要轉(zhuǎn)化，再由 于勞動力自身條件的局限，一部分過剩的勞動力難以向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移。但這些 農(nóng)民工也會由丁種種原因而失業(yè)，如世界性金融危機爆發(fā)后，珠三角就有大批 農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng)；就是還在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，由于市場風(fēng)險和自然災(zāi)害等， 憑靠土地收益難以跟上社會的發(fā)展，農(nóng)村土地收益保障的功能正在弱化，農(nóng)民 失業(yè)風(fēng)險加劇，農(nóng)村的失業(yè)保障機制需要建立和加強。
三、建立健全農(nóng)村社會保障體系，進(jìn)一步完善農(nóng)村社會保障制度
目前，農(nóng)村的社會保障還很薄弱，社會保障資金投入嚴(yán)重不足，保障體系 不健全，覆蓋面窄，層次低。但農(nóng)村社會保障建設(shè)是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程， 必須堅持以人為本、科學(xué)發(fā)展的原則，從戰(zhàn)略的高度統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)指導(dǎo)、合 理安排、穩(wěn)步推進(jìn)。
1.健全和完善多層次保障體系，實現(xiàn)“應(yīng)保盡保、全民皆保”
目前，農(nóng)村社會保障的重點是養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障問題。在當(dāng)前和 今后相當(dāng)長的時期內(nèi)，農(nóng)村養(yǎng)老保障還必須是以保障老年農(nóng)民的基本生活需要 即溫飽型保障為立足點，這是由中國農(nóng)村現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展水平所決定的。在養(yǎng)老 保險方面，根據(jù)我國農(nóng)村的實際情況，還應(yīng)采取個人、集體和財政三方籌資， 儲備積累的模式。在新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度起步階段，要按照廣覆蓋、低起點 原則，合理確定個人、集體和財政三方出資的比例。以個人賬戶為基礎(chǔ)，制訂 適度的個人繳費基數(shù)，讓低收入者繳得起，高收入者有動力，通過再分配和轉(zhuǎn) 移支付，增加財政在個人賬戶中實際積累所占比重。在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方 財政和集體經(jīng)濟多提一些補貼，適當(dāng)提高養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，使受惠農(nóng)民和其他社會 成員一樣，享受到經(jīng)濟社會發(fā)展成果；在經(jīng)濟尚不發(fā)達(dá)的地區(qū)，中央財政通過 轉(zhuǎn)移支付拿大頭，地方財政給予盡可能的支持，使受惠農(nóng)民領(lǐng)取的養(yǎng)老金真正 起到養(yǎng)老的功能。在醫(yī)療保障方面，農(nóng)村還是要繼續(xù)走合作醫(yī)療和醫(yī)療保險相 結(jié)合的道路，乘2017年醫(yī)療衛(wèi)生體制全而改革的東風(fēng)，加強村級衛(wèi)生保健力量， 加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生保健機構(gòu)和醫(yī)療保險制度建設(shè)和完善。除了加強合作醫(yī)療和統(tǒng)籌 醫(yī)保外，還要引入商業(yè)保險機制，建立以“家庭賬戶”為基礎(chǔ)的農(nóng)村醫(yī)療保險 模式，形成一個與城市醫(yī)療保險制度接軌的有效接口。擴大最低生活保障、失 業(yè)補助和社會救濟的覆蓋面，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的可能逐步提高最低保障標(biāo)準(zhǔn)，讓 無生活來源的孤老殘幼人員都能維護(hù)其基本生活。 由子我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展 的不平衡，不同地區(qū)甚至同一地區(qū)的不同村莊之間，同一村莊相鄰農(nóng)戶之間的
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收入方式、收入水平都存在很大差異。單一層次的社會保障體系很難照顧到各 方面的要求。因此應(yīng)建立以基本社會保障為主體，鄉(xiāng)村集體保障和家庭儲蓄保 障并存的多層次的社會保障體系。基本社會保障包括社會救濟、社會保險和社 會福利等，這是政府主導(dǎo)的社會保障，人人都能享受。集體保障由鄉(xiāng)村集體和 企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)濟能力為本社區(qū)群眾和職工設(shè)立，所需資金從集體和企業(yè)稅后 利潤中按一定比例提取，由社會保障機構(gòu)管理，匯人個人賬戶儲存。個人儲蓄 保障由勞動者根據(jù)家庭和個人情況自愿參加，自選保險品種和投保機構(gòu)，存取 自由。根據(jù)經(jīng)濟狀況的地區(qū)差異和群體差異，分類辦保，滿足不同農(nóng)民群體的 社保要求。研究解決在外務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民的社會保障問題的辦法，維護(hù)這部分人 員的合法權(quán)益；還要加快新農(nóng)保試點和推廣的步伐，妥善解決新老農(nóng)保的銜接 問題，維護(hù)原參保對象的合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會保障的權(quán)威性和延續(xù)性，最 終實現(xiàn)“應(yīng)保盡保、全民皆保”的目標(biāo)。
2. 多渠道籌措保障基金，量力而行提高保障水平，確保保障功能的充分發(fā) 揮
(1) 充分發(fā)揮公共財政反哺農(nóng)村的功能，穩(wěn)步提高農(nóng)村社會保障支出在財政 總支出中的比重。過去，各級財政用于農(nóng)村社會保障的資金過少，是導(dǎo)致農(nóng)村 社會保障發(fā)展滯后的一個重要因素。所以，這次試點的新農(nóng)保提高中央財政支 出的比重，并以專款專用形式，確保農(nóng)村社會保障資金有效使用。中央財政與 地方財政對農(nóng)村社會保障的支持，可以有不同的側(cè)重點。中央財政主要解決農(nóng) 村社會的基本保障和不同區(qū)域之間差異問題，地方財政則主要解決在基本保障 基礎(chǔ)上提高保障水平和本區(qū)域內(nèi)保障發(fā)展的不平衡問題。各級政府除了財政支 持以外，還要通過政策扶持、加強管理、深化改革等途徑來完善農(nóng)村社會保障 制度和體系，提高農(nóng)村社會保障水平。集體經(jīng)濟也要通過發(fā)展、壯大經(jīng)濟力量， 提高對農(nóng)民的補助能力，為完善農(nóng)村社會保障制度和體系承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。
(2) 把土地收益和社會保障掛鉤，把“以土地作保障”改變?yōu)椤耙允找孀鞅?/p>
障”。土地是國家或集體所有，農(nóng)民個體對土地沒有所有權(quán)，“以土地作保障” 的傳統(tǒng)模式已經(jīng)失去其合法性。但農(nóng)民對承包的土地?fù)碛惺褂脵?quán)和取得收益的 權(quán)力，把土地的經(jīng)營權(quán)、土地收益和農(nóng)民保障掛鉤，動員農(nóng)民，也可以用征收 社保專項稅費的辦法，按土地收益的一定比例交納社會保障資金，這樣可為擁 有土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民提供生活保障。土地是生產(chǎn)耍素，土地的經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)， 在產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象越來越普遍，能否為土地承 包權(quán)設(shè)置一個類似于期權(quán)的法律權(quán)能作為流轉(zhuǎn)或出讓的根據(jù)，在流轉(zhuǎn)土地時， 根據(jù)權(quán)能比值讓農(nóng)民獲得合法的收益，也可以用這部分收入交納自己的社會保 險費；國家政府征用農(nóng)民土地，也根據(jù)權(quán)能給予適當(dāng)補償，并把補償金的一部 分打入農(nóng)民養(yǎng)老保險的個人賬戶，使土地收益或補償收入成為農(nóng)村社會保障基 金的重要來源之一。
(3) 廣泛動員工商各業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)村。動員社會力量為農(nóng)村社會保障
籌集和捐助資金。爭取國內(nèi)外基金或捐助支持，通過社會集團捐助和個人捐贈， 籌集農(nóng)村扶貧解困資金，這部分資金可以采取部分進(jìn)入社會統(tǒng)籌賬戶的辦法， 充實農(nóng)村社會保障基金。民政部門發(fā)行的社會福利彩票統(tǒng)籌的資金中應(yīng)確定一
定比例，定向支持農(nóng)村社會保障基金。
3. 健全和完善農(nóng)村社會保障法律體系和管理制度，確保農(nóng)村社會保障基金 安全前提下實現(xiàn)基金保值增值
建立健全社會保障的法律制度，社會保障法制化，是社會保障健康發(fā)展的 需要，也是政府依法行政的重要依據(jù)。因此，我國農(nóng)村社會保障必須以法律為 依據(jù)，約束農(nóng)民、集體、國家的相關(guān)義務(wù)和權(quán)利，確保其健康、規(guī)范發(fā)展。現(xiàn) 階段的我國社會保障法制建設(shè)的重點，應(yīng)該是對社會保障的對象、范圍、社會 保障基金的籌集和管理、社會保障機構(gòu)的設(shè)置、公民享受社會保障的程序、侵 害公民社會保障權(quán)利行為的處置等做出具體的規(guī)定。同時也要抓緊部門規(guī)章和 專項法規(guī)的制定和完善，盡快制定農(nóng)村社會保障方面的法律規(guī)章，以推動農(nóng)村 社會保障制度的建設(shè)，吸引更多的農(nóng)民參加社會保障，不斷擴大農(nóng)村養(yǎng)老保障 的覆蓋面和受益面。
農(nóng)村社會保障基金是農(nóng)村社會保障的核心。充足、穩(wěn)定的資金來源和安全、 保值的資金管理是保證農(nóng)村社會保障順利展開的基礎(chǔ)。堅持制度管保的原則， 安全管理與保值增值相協(xié)調(diào)。在確保養(yǎng)老基金安全的前提下，實現(xiàn)基金保值增 值。這就要求各級政府加大基金管理力度，保證基金安全。要建立獨立的社會 保障基金監(jiān)督機構(gòu)和資金流通的運作機構(gòu)，完善相應(yīng)的財務(wù)核算、審計、監(jiān)督 等制度，形成由管理機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督稽核、行政主管部門監(jiān)督、專業(yè)部門監(jiān)督、 社會輿-論和群眾監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)基金收支公開、透明、安全、高 效。積極引進(jìn)國際先進(jìn)資金管理經(jīng)驗，適當(dāng)放寬基金投資的政策性限制，改革 社會保障資金投資運營方式，想方設(shè)法實現(xiàn)基金收益最大化。逐步建立保障標(biāo) 準(zhǔn)隨經(jīng)濟發(fā)展自然增長機制，讓廣大農(nóng)民切切實實從農(nóng)村保障制度中享受到更 多實惠。
4用科學(xué)發(fā)展的觀點辦農(nóng)村社會保障，謀劃全局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，逐步實現(xiàn)社 會保障社會化
樹立“鄉(xiāng)社會保障同步發(fā)展理念，努力消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)對農(nóng)村社會 保障的各種壁壘和障礙，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會保障的機會平等。有條件的地方要 注重強化城鄉(xiāng)社會保障的兼容與互補，積極探索建立城鄉(xiāng)社會保障的銜接通道， 著力做好農(nóng)民工這一特殊群體的保障工作，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)各項社會保障向農(nóng)村 延仲，最終建立起城鄉(xiāng)一體化的保障體系。
現(xiàn)在，我國的城鄉(xiāng)社會保障都是社區(qū)性或半社區(qū)性的，而不是社會性的， 建立全國統(tǒng)一的社會保障個人賬戶，逐步實現(xiàn)社會保障的社會化，應(yīng)是社會保 障的發(fā)展方向。建立全國統(tǒng)一的社會保障個人賬戶，能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)整合的社會 保障體系的實現(xiàn)。同時，統(tǒng)一的個人賬戶也依賴于社會保障體系的城鄉(xiāng)整合。 個人在農(nóng)村和城市企業(yè)之間流動，其個人賬戶積累的保險金可以隨之劃撥。勞 動者流動到異地后，只要滿足相應(yīng)條件，就可以自動獲得統(tǒng)籌保險的資格。當(dāng) 然，地區(qū)之間的個人賬戶繳費標(biāo)準(zhǔn)與可享受到的保險金收益可以存在差異。
實行農(nóng)村社會保障要以生產(chǎn)力發(fā)展為基礎(chǔ)，經(jīng)濟承受力為保證。切實將農(nóng) 村保障工作納入經(jīng)濟社會的全局來謀劃。逐漸使農(nóng)村保障步入制度化、規(guī)范化 軌道，扎扎實實謀劃好農(nóng)村保障的各項基礎(chǔ)工作，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社會保障工作。
農(nóng)村社會保障制度建設(shè)研究 [篇2]
摘要：農(nóng)村社會保障體系是我國社會保障體系的重要組成部分，加快建立完善農(nóng)村社會保障體系，對于擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟發(fā)展，解決“三農(nóng)”問題，扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，都具有十分重要的意義。本文分析了目前我國農(nóng)村社會保障面臨的困境和挑戰(zhàn)，闡述了我國加快建立農(nóng)村社會保障體系的必要性、緊迫性并提出建立完善我國農(nóng)村社會保障體系的思路與對策。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村；社會保障體系；建設(shè)；研究
黨的十七大報告提出：“社會保障是社會安定的重要保證。要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系”。農(nóng)村社會保障體系是我國社會保障體系的重要組成部分，是全面建設(shè)小康社會的重要內(nèi)容。建立農(nóng)村社會保障體系是我國社會主義制度的本質(zhì)要求，是農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的客觀需要，也是廣大農(nóng)民群眾的迫切要求。進(jìn)一步完善農(nóng)村社會保障體系，對于擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟發(fā)展，解決“三農(nóng)”問題，扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，都具有極為重要的意義。
1目前我國農(nóng)村社會保障面臨的困境和挑戰(zhàn)
目前我國的農(nóng)村社會保障仍然主要是依靠于傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，這種傳統(tǒng)的保障方式逐步陷入困境，面臨以下主要挑戰(zhàn)：
1.1土地保障功能弱化
土地保障功能弱化的原因：一是耕地減少與農(nóng)業(yè)人口增多的矛盾。一方面，城鎮(zhèn)建設(shè)的擴張不斷地侵占了原本就緊張的耕地；另一方面，我國每年新出生的人口中主要是農(nóng)業(yè)人口，不斷增加的農(nóng)業(yè)人口，使人多地少的矛盾進(jìn)一步突出。二是我國農(nóng)村基本上是小規(guī)模的家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。由于小規(guī)模家庭經(jīng)營沒有規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，導(dǎo)致了我國小規(guī)模的家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)濟投入產(chǎn)出比極底，同時還要面臨著各種自然災(zāi)害的風(fēng)險，農(nóng)民收入極不穩(wěn)定。三是加入wto以后，中國落后的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟還要受到國外發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)的沖擊，進(jìn)一步增加了農(nóng)業(yè)的風(fēng)險。
1.2家庭保障功能弱化
由于社會發(fā)展和我國實行計劃生育政策，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)也日趨小型化和核心化，“421”或“422”家庭結(jié)構(gòu)模式，即一對中年夫婦將要承擔(dān)雙方父母四人的“生老病死”和一個或兩個子女的扶養(yǎng)責(zé)任，日趨增多。目前，我國農(nóng)村計劃生育(獨生子女和雙女戶)的規(guī)模達(dá)4000多萬戶，而且每年還將增加450萬戶(約900萬人)。這不僅使現(xiàn)階段中青年農(nóng)民贍養(yǎng)老人的負(fù)擔(dān)較重，而且未來的中青年農(nóng)民負(fù)擔(dān)將更加繁重。同時，具有中國特色的“打工經(jīng)濟”在不斷地增多，使得農(nóng)村養(yǎng)老問題面臨著更為嚴(yán)峻的考驗。外出打工是廣大農(nóng)民的主要就業(yè)方式，從而導(dǎo)致了農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障功能進(jìn)一步弱化。
1.3農(nóng)村人口比重下降以及農(nóng)村人口老齡化嚴(yán)重
根據(jù)我國第五次人口普查數(shù)據(jù)，截止2000年11月，我國總?cè)丝?2.95億人。其中，農(nóng)村人口為80739萬人，占總?cè)丝诘?3.91%；同1990年第四次全國人口普查相比，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎叵陆盗?.86個百分點，說明中國農(nóng)村人口下降速度約為1年1個百分點，城市化水平在不斷提高。
目前，我國農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，由成年型轉(zhuǎn)向老年型。據(jù)統(tǒng)計，1990年，中國農(nóng)村60歲以上的老齡人口為7285萬人，占農(nóng)村人口總數(shù)的8.2%，老年人口基本以年均3%的速度增長。2000年，我國農(nóng)村60歲以上老人已近億人，超過農(nóng)村總?cè)丝诘?0.92%。由于大量農(nóng)村青年遷移到城鎮(zhèn)，人為造成農(nóng)村人口老齡化的提前到來，大批農(nóng)村年輕人外出打工，使農(nóng)村實際的老齡化程度比統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映的情況更加嚴(yán)重。進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)村65歲及以上的老人比例大幅度上升，據(jù)預(yù)測，到2040年這一比例將達(dá)到22—26%，有些省市可能超過30%，明顯高于城鎮(zhèn)人口老齡化水平。
由于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的大量遷移，農(nóng)村人口的增長速度明顯放慢，估計在不遠(yuǎn)的將來會出現(xiàn)負(fù)增長。而農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移的絕大多數(shù)又是年輕人，因此，農(nóng)村人口老齡化的速度將快于城鎮(zhèn)，程度將更為嚴(yán)重。
1.4疾病問題依然是困擾農(nóng)民生活的瓶頸因素
目前我國廣大農(nóng)村已全部開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，但是仍然有部分群眾沒有參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險，他們還處于醫(yī)療保障制度之外。農(nóng)民因長期過度勞累，日曬雨淋，很少有勞動保護(hù)，往往落下一身疾病。但在醫(yī)療費用日益高昂的情況下，相當(dāng)多的農(nóng)民無錢治病，有病難醫(yī)，不少農(nóng)戶“因病致貧，因病返貧”。由于經(jīng)濟拮據(jù)，農(nóng)民“小病硬扛，大病等死”的情況并不少見，享受保健服務(wù)只能是絕大多數(shù)農(nóng)民的奢望。由于越來越多的農(nóng)民無力承擔(dān)日益增長的醫(yī)療費用，疾病常常成為農(nóng)民貧困的重要原因。疾病實際上已經(jīng)成為影響農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要的制約因素。
1.5教育問題成為農(nóng)民致貧的一個重要因素
據(jù)調(diào)查，農(nóng)民致貧原因最主要的是教育問題。由于地理、歷史等多種因素，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展滯后，農(nóng)民受教育程度比較低、文化素質(zhì)不高、收入水平低，且收入渠道單一。特別是當(dāng)前教育費用直線上漲的情況，教育負(fù)擔(dān)壓得農(nóng)民喘不過氣來。雖然從2017年起國家對農(nóng)村實行了真正意義上的義務(wù)教育，但是上大學(xué)的收費仍然比較高，讓收入很低的農(nóng)民支付不起。只要家里有一個上大學(xué)的孩子，就很有可能成為農(nóng)村實實在在的貧困戶。因此，當(dāng)前，教育問題特別是高等教育問題已經(jīng)成為擺在農(nóng)民面前的攔路虎。
2建立農(nóng)村社會保障體系的必要性與緊迫性
長期以來，人們認(rèn)為農(nóng)村居民可以依賴土地進(jìn)行生活，然而，由于社會的變革及市場經(jīng)濟的作用，土地提供給農(nóng)民的保障越來越有限。因此，在我國全面建設(shè)小康社會的新時期，農(nóng)村社會保障體系的建立顯示出巨大的必要性。
2.1維護(hù)社會公平。我國目前建立的社會保障制度主要限于城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)村居民幾乎被排斥在社會保障體系之外，這對于農(nóng)民來說是不公平的。從農(nóng)民的角度看，他們不僅以上繳稅收直接為國家財政做出貢獻(xiàn)，而且還通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差的方式間接為國家積累了大量的財政資金。按照利益對等原則，政府即使以財政資金向社會提供服務(wù)及公共產(chǎn)品，作為這些服務(wù)及公共產(chǎn)品的受益者應(yīng)該包括所有納稅人。農(nóng)村社會保障體系的建立，可以淡化國家及社會對農(nóng)村居民的歧視，在很大程度上體現(xiàn)社會公平原則。
2.2維護(hù)社會穩(wěn)定。農(nóng)村社會的穩(wěn)定決定了我國整個政治局勢的穩(wěn)定。而農(nóng)村社會保障制度的建立可為農(nóng)村的穩(wěn)定提供重要條件。一方面，由于中國人多地少的現(xiàn)實以及農(nóng)村勞動生產(chǎn)率的不斷提高，農(nóng)村產(chǎn)生了大量剩余勞動力，少數(shù)外出打工外，大部分在家待業(yè)，他們和城鎮(zhèn)下崗工人一樣需要社會保障；另一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實行，使農(nóng)戶脫離了集體，成為獨立的商品生產(chǎn)者和市場行為主體，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，他們要承擔(dān)比以前更多的生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險，相應(yīng)也產(chǎn)生了對社會保障的要求。如果不盡快建立農(nóng)村社會保障制度，就會產(chǎn)生諸多不安定因素，農(nóng)村社會保障體系將發(fā)揮社會穩(wěn)定器的作用。
2.3保持國內(nèi)經(jīng)濟良性發(fā)展。由于受國際金融危機的影響，今年是我國經(jīng)濟發(fā)展特別困難的一年，從第一季度的有關(guān)數(shù)據(jù)看，通貨緊縮的現(xiàn)象日益明顯。雖然從去年下半年我國就開始實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，以拉動投資和消費需求，刺激經(jīng)濟增長。但從執(zhí)行情況看，政策發(fā)揮了一定的效果，但效果的持續(xù)性不夠。究其原因，主要在于廣大農(nóng)村地區(qū)消費不足，由于沒有社會保障制度的支撐，農(nóng)民不敢把養(yǎng)兒防老的積蓄用于目前的消費。只有盡快建立和完善農(nóng)村社會保障體系，才能解除廣大農(nóng)民的后顧之憂，增強農(nóng)民的消費信心，刺激農(nóng)民的消費，保持我國經(jīng)濟的健康發(fā)展。
3建立和完善我國農(nóng)村社會保障體系的思路與對策
3.1加強領(lǐng)導(dǎo)，形成工作合力。農(nóng)村社會保障體系是一項涉及面廣、政策性強、難度大的工作，只有動員社會各方力量積極參與，才能保證這項事業(yè)的順利發(fā)展。
要提高認(rèn)識，各級部門都要充分認(rèn)識建立健全農(nóng)村社會保障體系的重要意義，高度重視這項工作，把逐步建立農(nóng)村社會保障體系作為學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀，全面建設(shè)小康社會，率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要舉措，提上重要議事日程，認(rèn)真研究相關(guān)的政策措施，下大力氣去抓。要加大宣傳教育力度，采取多種靈活有效的方式方法，加大對建立農(nóng)村社會保障體系重要性、緊迫性的宣傳力度，營造出一種全社會都來關(guān)心支持這項工作的良好氛圍，特別是要針對大部分農(nóng)民自我保障意識不強、對政策理解不夠等實際情況，有的放矢進(jìn)行農(nóng)民保障意識教育和政策宣傳，增強農(nóng)民的自我保障意識，提高農(nóng)民參與的自覺性。要加大行政推動力度，把建立健全農(nóng)村社會保障體系和擴大覆蓋面作為各級部門年度工作考核的重要內(nèi)容，作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的考核指標(biāo)。要積極引導(dǎo)，尤其是村干部要帶頭參加，發(fā)揮好示范帶動作用，盡可能提高農(nóng)村社會保障體系的覆蓋面和覆蓋率。
3.2深化改革，積極探索資金籌措和保值增值的有效途徑。首先，要逐步建立多元化的資金籌措辦法。籌集資金要從單一主體走向多元化，按照部分積累的原則，由政府政策引導(dǎo)，集體補助，個人負(fù)擔(dān)，建立穩(wěn)定的多渠道籌集社會保障基金的制度，先由縣級起步，逐步過渡到市級統(tǒng)籌，形成一定規(guī)模的市級社會保障基金。建議省級人民政府對農(nóng)村社會保障的籌資機制和籌資渠道以立法的形式予以明確，為農(nóng)村社會保障事業(yè)的健康發(fā)展提供法律支撐。其次，政府要加大財政投入力度。按照公共財政的要求，逐步提高社會保障支出在財政總支出中的比重，并安排一定比例用于農(nóng)村保障這一方面，改變目前政府財政對農(nóng)村社會保障扶持微乎其微的狀況。第三，要高度重視保障資金的保值增值。只有實現(xiàn)積累基金的保值增值，投保農(nóng)民才有保障，才有積極性。按照國際慣例，保障基金的節(jié)余基金的使用首先是必須保證安全性原則，其次才是收益性原則。因此，要高度重視保障資金的安全性，在主要選擇購買國債和存入銀行的基礎(chǔ)上，認(rèn)真研究保障資金的增值辦法和措施。
3.3開拓創(chuàng)新，探索建立以土地?fù)Q保障的新機制。家庭承包經(jīng)營下的農(nóng)村土地，包含了收入功能、就業(yè)功能、預(yù)期功能和保障功能等四重制度內(nèi)涵，既要為從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和進(jìn)鎮(zhèn)進(jìn)城的農(nóng)民提供后退之路，又必須保證農(nóng)戶的基本收入和消費支出。目前，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的改革與發(fā)展已進(jìn)入一個新的歷史時期，要再上新臺階，必須積極探索土地這一生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的有效方式，創(chuàng)新土地作為社會保障功能的實現(xiàn)形式，更好地發(fā)揮土地的經(jīng)濟發(fā)展功能。
3.4分類指導(dǎo)，建立多層次的保障體系。針對我國農(nóng)村發(fā)展的不平衡性和收入水平的較大差異性，單一層次的社會保障很難照顧到各方面要求的實際，必須建立以基本社會保障為主體，鄉(xiāng)村集體保障和家庭保障等形式并存的多層次社會保障體系，以體現(xiàn)新制度是低水平(保險待遇水平與經(jīng)濟發(fā)展水平相一致)、廣覆蓋(覆蓋所有適齡農(nóng)民)、共同負(fù)擔(dān)(基金由政府、集體、個人共同負(fù)擔(dān))、統(tǒng)分結(jié)合(基金的經(jīng)費籌集、管理與使用實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合)，堅持屬地化與社會化管理的主要特點，實現(xiàn)“一元化目標(biāo)、多元化過渡”和“社會化”進(jìn)程、“廣覆蓋”的目標(biāo)要求。
3.5加強管理，提高保障機構(gòu)的組織和制度效率。一要健全組織機構(gòu)，理順管理體制。建立由有關(guān)部門組成的農(nóng)村社會保障委員會，負(fù)責(zé)規(guī)劃、政策、實施辦法的制定和資金征收、管理、經(jīng)營、使用情況的監(jiān)督檢查以及資金保值增值的策劃。明確各級政府及有關(guān)職能部門在資金籌措和管理等方面的責(zé)任分工。二要健全制度，強化管理。建立健全適合實際工作需要的業(yè)務(wù)、財務(wù)、基金和檔案管理等各項規(guī)章制度，實行崗位目標(biāo)責(zé)任制，強化約束和激勵機制；嚴(yán)格監(jiān)督檢查，實行業(yè)務(wù)公開和信息定期發(fā)布制度，增加工作的透明度；完善實務(wù)規(guī)程，大力推行和普及規(guī)范化操作。三要加強隊伍建設(shè)和信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高管理和服務(wù)水平。健全工作網(wǎng)絡(luò)，縣(市、區(qū))要在勞動與社會保障部門設(shè)置專門的職能科室，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級要實行代辦員制度，村一級也要有人兼職此項工作。加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高工作人員素質(zhì)。加快信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高計算機應(yīng)用水平和網(wǎng)絡(luò)的覆蓋面，建設(shè)和完善信息化管理和服務(wù)體系，不斷提高管理和服務(wù)的現(xiàn)代化水平。
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