我國財政活動的建議

　　國際貨幣基金組織(IMF)在1998年通過了《財政透明度良好做法守則——原則宣言》(下文簡稱《守則》)。目前廣泛認同的財政透明度(Fiscal Transparency)定義就是《守則》中給出的。財政透明度是向公眾公開政府的結構和職能、財政政策的意向、公共部門的賬戶和財政預測。財政透明度使選舉人和金融市場可以得到關于政府活動的可靠、廣泛、及時、易懂和國際比較等信息承諾,不論這種信息是來自政府部門內部還是外部。這樣,選舉人和金融市場能夠準確的評估政府的金融形勢,衡量政府活動的真實收益和成本,包括當前和未來的經濟、社會發展(Kopits和Craig,1998)。一般來說,財政透明度越高的國家,財政紀律就越好,對經濟績效產生越強的正面影響。財政透明度還可以降低腐敗,提高國家信用等級,吸引外商直接投資。從20世紀90年代中后期開始,在IMF的推動和支持下,世界各國開始關注對財政透明度的研究。在2007年新修訂的《財政透明度手冊》①里,財政透明度包括四個支柱部分。第一個支柱是作用和責任的澄清,包括兩個重要方面,即區別政府活動和商業活動的界限和決定財政管理的清晰法律框架。

　　一、我國現行財政支出績效評價存在的問題

　　從廣義看，目前我國各級人民代表大會對各級財政預算、決算的審查，各級審計機關和財政監督機構對財政資金的使用進行監督檢查等，都或多或少涉及了評價財政資金績效的內容，但這些行為主要是以監督檢查為主要目的，還不能成為真正意義上的財政資金績效評價。從財政資金管理看，各級財政部門為加強財政資金管理，也采取了一些績效管理的方法。從我國財政支出績效評價工作發展的現狀看，雖然已有初步基礎，但由于此項工作起步較晚，且缺乏系統性研究，仍不能適應我國經濟發展與財政改革的客觀需要。總的來看，我國財政支出績效評價工作主要存在以下幾方面問題：

　　(一)缺乏統一的法律保障。財政支出績效評價工作要取得實效，必須得到立法支持，而且要制度化、經常化。而我國公共投資部門雖然也提出要完善項目投資決策程序，對國家重點投資項目要從立項決策、竣工驗收直到財政支出績效評價，實行全過程管理，但迄今尚未出臺全國統一的有關財政支出績效評價工作的法律法規，使我國財政支出績效評價工作缺乏法律約束和制度保障。

　　(二)沒有明確的管理機構。西方許多國家和世界銀行等國際組織都設有公共支出績效評價機構。而我國，缺乏這樣一個有權威性的財政支出績效評價綜合管理機構，財政支出績效評價工作主要分散在各管理部門，各部門又主要從技術性能、項目管理方面進行財政支出績效評價，指標、方法和組織程序差異大，難以形成統一的、全面的財政支出績效評價。標準不統一，使財政支出績效評價結果差異大，缺乏可比性，難以保障財政支出績效評價結果的客觀公正性。這是目前我國財政支出績效評價工作發展滯后的重要原因。

　　(三)未構建規范的指標體系。目前，各有關部門的財政支出績效評價主要通過若干固定的財務、技術和工程管理指標進行全過程評價，評價側重于技術、工程和資金使用的合規性，對財政資金的使用效益評價不足。同時，各部門評價指標設置呈平面化和單一性，缺乏一套建立在嚴密數據分析基礎上的科學、統一、完整的指標體系，不能從不同層面、不同行業、不同支出性質等方面進行綜合、立體評價。由于缺乏科學、規范的方法和指標，影響了財政支出績效評價結果的公正合理性。技術性缺陷是我國財政支出績效評價工作發展緩慢的直接原因。

　　(四)支出評價內容不完整。體現在：一是側重于合規性評價，忽視效益評價。從總體上看，目前各有關部門進行的財政支出績效評價工作帶有明顯的審計特征，即重點審核項目支出行為是否符合現行財務政策和國家有關規定，往往忽視對項目效率或發展效益方面的評價，或由于評價指標設置不完整，不能進行項目的效益評價;二是評價對象僅局限于項目本身，而忽視項目內外因素的綜合分析。財政支出績效評價工作不僅涉及項目審核、投資與回報的評價，而且包括各種宏觀因素的評價，如投資的社會環境，包括政策環境和自然環境對投資行為的影響及投資行為對行業、社會乃至整個經濟運行的影n向等。目前的財政支出績效評價工作恰恰不包括這些內容，使財政支出績效評價工作不能達到為政府宏觀決策服務的目的。

　　(五)支出評價結果的約束乏力。由于財政支出績效評價工作體系不健全，缺乏法律規范，財政支出績效評價結果只作為各有關部門項目建設檔案保存，或作為有關部門加強新上項目管理的借鑒或參考，對財政資金支出項目中的成績、問題與相關責任、項目執行過程中的各環節責任人并沒有任何直接約束，不僅使財政支出績效評價工作流于形式，而且影響了財政支出績效評價工作的權威性，制約財政支出績效評價工作的深入開展。

　　二、構建財政支出績效評價體系的路徑選擇

　　(一)堅持系統化原則，整體規劃財政支出績效評價的改革方案。有效的制度不可能是一項單一的制度，必須是一個完整的制度體系。但這個制度體系不是以多少論效率，而是以其客觀性、科學性論效率。比如，如何衡量財政支出的成本與效益遇到的一個技術難題是：公共產品或服務具有外部性特征，而且某項支出效益的取得又與很多因素有關。因此，試圖直接、準確地評價財政支出效益確實不易。但有一個簡單的方法可以解決這一難題，即在定性評價的前提下采用同類相比的方法實施定量評價。如用于學校教學樓建設的教育經費是“造樓”還是“造人”?從定性的角度看一目了然。財政支出績效評價難度極大，一個重要的原因是績效評價涉及到某些人或某群人的小利益，但對整個國家有百利而無一害。制度體系的整體規劃，應充分認識實施的難度，從理論上論證財政支出的供給范圍與規模、預算會計核算模式、政府事業的發展規劃、財政支出管理的決策機制、重要項目評價報告的聽證制度等多方面因素的影響，在調查研究的基礎上提出切實可行的改革方案。

　　(二)采取循序漸進的實現方式，由易到難、由重點到一般逐步展開。英國和瑞典的經驗告訴我們，他們的財政支出績效評價是從公眾和議會特別關注的重大問題與具體項目開始，逐漸擴展到全部財政支出;從重點評價支出的經濟性、合規性開始，逐步轉移到對財政支出的經濟性、效率性、有效性的全面評價。經濟性指在財政支出管理中建立有效的支出決策機制和支出優先安排機制，克服財政支出活動中嚴重浪費和分配不均問題;效率性是政府及民眾對財政支出在項目決策機制、實施進度、經濟效益和社會效益等方面要求的具體體現;有效性是財政支出所取得的最終成果的具體體現，需要結合當前效益與長遠效益來衡量。我國財政支出績效評價的實現方式也應采取漸進式的方法，由易到難、抓住重點、逐步展開。財政支出績效評價的重點，應由財政支出的經濟性、合規性開始，逐步擴展到效率性和有效性。

　　(三)按照動態管理的方法，在財政資金運行各環節建立財政支出績效評價制度。財政資金總是處于不斷循環過程中。在收繳環節，采取集中收繳方式明顯要比分散收繳具有更高的效率;在存庫環節，開展有效的現金管理可以提高資金效益與加強財政控制;在分配環節，預算目標數量化、分類細化有助于對財政支出進行監督和評價，還可清晰地衡量預算分配環節的成本與效益;在購買環節，實行政府采購制度可以取得分散采購方式下不可能取得的規模效益、經濟效益和社會效益;在支付環節，采取電子化集中式的直接支付方法，是提高財政資金績效的必然要求。因此，財政支出流經的各環節存在一個績效問題，不能僅就財政資金的最終使用成果為對象來評價財政支出的績效狀況，應建立覆蓋財政資金運行各環節的財政支出績效評價制度。

　　(四)根據科學化原理，建立財政支出績效評價指標體系與評價機制。財政支出績效評價指標體系是開展績效評價工作的中心環節。設計一套科學、合理的指標體系，需要兼顧局部利益與整體利益、當前利益與長遠利益、直接利益與間接利益，既通用可比、簡單適用，又易于操作。為此，可以按照部門、項目、環節分別建立績效評價指標。部門評價指標用來衡量部門事業發展取得的業績，可以和部門負責人政績考核結合起來;項目評價指標是按照分類的原則對不同財政支出的使用效果進行評價;環節評價指標是衡量財政支出運動過程中存庫、分配、購買、投資、支付等各環節的績效水平。建立科學、合理的績效評價機制，是充分利用績效評價指標體系、有效開展績效評價活動的前提。所以，應建立融部門自我評價、財政綜合評價、績效審計、社會評價為一體的績效評價機制。部門自我評價是各部門對年初設定目標與實現情況的對比評價，并做出具體分析和說明;財政綜合評價是財政部門對重點預算資金的績效進行重點評價，對所有財政資金的績效狀況做出綜合評價，并在預算執行過程中對各部門的預算執行情況進行抽查，以保障各項計劃目標及時、順利地實現，更好地配合下一年度的預算分配工作;績效審計是審計部門針對一些使用大量財政資金的部門和領域進行的專項審計，并提出相應的處理建議;社會評價是社會民眾或媒體針對社會普遍關注、群眾反映強烈的事件進行舉報、采訪或揭露，以改善財政支出績效的整體狀況。

　　(五)逐步建立財政支出績效評價的信息收集網絡和數據庫。財政支出績效評價活動的開展，離不開一定規模與容量的數據庫，需要針對各類支出項目的投入、效益與影響，進行必要的橫向與縱向比較，保證績效評價工作的持續、高效開展。分不同行業、類型的財政支出項目，將有關的信息或資料作為初始數據源，并在此基礎上逐步擴大評價信息的收集范圍，推動數據采集進入標準化工作階段。充分利用現代化的信息技術，建立有效的績效評價信息收集網絡，確保數據信息采集的有效開展。克服制度障礙，在不危害國家安全的前提下實現信息公開、共享;大力推進政府與企業信息化進程，建設完備的財政管理信息系統，提高信息采集的效率性與安全性;發動社會力量，開展數據處理軟件的設計與開發，以提高數據處理的效率。

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