民政工作的認識

2010年9月，民政部在吉林省四平市召開了全國城市社區(qū)建設(shè)現(xiàn)場會，多吉才讓部長著重提出并闡述了以社區(qū)建設(shè)整合城市民政工作的問題。整合城市民政工作是一個新的理念，也是一個值得深入探討的新課題。本文擬結(jié)合自己的理解談一些認識和看法，供參考。

一、整合城市民政工作是新形勢下對民政事業(yè)宏觀發(fā)展思路的新探索

應(yīng)該說，對民政工作職能、任務(wù)及力量的調(diào)整和整合，在以往的工作中我們程度不同地都在進行。但在全國性的會議上明確提出，還是第一次。作為大城市，北京市的民政工作本身就是城市民政工作。為什么要提出整合城市民政工作，才讓部長在講話中作了比較全面的闡述，我理解主要出于以下考慮：

一是民政工作多元性特點是整合城市民政工作的內(nèi)在需求。民政工作業(yè)務(wù)繁多，涉及面廣，具有明顯的多元性，一些業(yè)務(wù)又不斷地向政府工作的其他領(lǐng)域延伸。近些年來，民政工作引起了各級領(lǐng)導(dǎo)及社會各方面的高度重視，特別是雙擁工作、社區(qū)建設(shè)、城鄉(xiāng)居民最低生活保障、老齡工作、民間組織管理，以及社會福利、殯葬管理和見義勇為人員權(quán)益保障等，都產(chǎn)生了十分廣泛的影響，有的成為黨委和政府高度重視的重點工作，有的成為社會關(guān)注的焦點。但總體來看，民政綜合優(yōu)勢還有待挖掘，整體效能還有待提高。必須看到，民政工作的很多業(yè)務(wù)都涉及多個部門，如果不進行有效的整合，既可能造成人力、物力等社會資源的浪費，也會影響各方面作用的發(fā)揮。因此，加大整合協(xié)調(diào)力度，有助于形成整體合力，提升民政工作的整體水平。

二是經(jīng)濟和社會的發(fā)展提出了整合城市民政工作的新要求。隨著改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的不斷深入，城市政府的工作重心已逐步由注重經(jīng)濟建設(shè)向促進經(jīng)濟發(fā)展和加強社會管理并重轉(zhuǎn)變。北京市第九次黨代會提出高標準規(guī)劃城市、高質(zhì)量建設(shè)城市、高效能管理城市和高水平經(jīng)營城市的目標，這就要求包括一些民政業(yè)務(wù)在內(nèi)的很多政府工作必須緊緊圍繞加強城市管理和服務(wù)來開展。另外，隨著社會保障和社會救助制度改革的推進，民政工作對象不斷擴大，內(nèi)容不斷豐富，領(lǐng)域不斷拓寬，要保障好人民群眾的基本生活權(quán)益，滿足廣大居民多層次、多樣化的服務(wù)需求，需要對民政工作中的相關(guān)服務(wù)職能進行必要的調(diào)整和整合。隨著民政事業(yè)社會化的不斷推進，社會福利服務(wù)等工作的參與主體已逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榘�括政府、企業(yè)單位、社會中介組織及全體居民在內(nèi)的社會力量，要做到更加充分、有效地利用好各種社會資源，增強民政工作活力和推動力，也需要對各方面工作力量進行整合。

三是社區(qū)建設(shè)的推進和信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用為整合城市民政工作提供了可能。近幾年，特別是中辦23號文件下發(fā)后，社區(qū)建設(shè)在全國各地蓬勃開展起來。隨著社區(qū)功能的不斷完善和社區(qū)居民認同感的不斷增強，社區(qū)在解決群眾生活困難、滿足人民群眾各種需求以及維護社會穩(wěn)定等方面的作用越來越重要。民政部門作為社區(qū)建設(shè)工作的牽頭部門，一方面，需要也正在把更多的精力放在社區(qū)建設(shè)上;另一方面，我們的很多業(yè)務(wù)與群眾生活聯(lián)系緊密，特別是要做好對老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象、貧困戶等特殊群體的生活保障和服務(wù)工作，都要在社區(qū)得到落實。有了社區(qū)這一貼近基層、直接面對居民的平臺，就能更好地把各方面的力量匯集起來，形成有效的工作合力，提高各項民政工作的整體水平。此外，隨著科技的飛速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)、計算機、信息技術(shù)等現(xiàn)代科技手段在民政工作中被廣泛應(yīng)用，民政工作手段的現(xiàn)代化程度不斷提高，利用這些先進技術(shù)手段，溝通信息，整合資源，也成為提高民政工作效率的重要途徑。

總之，“整合”是民政工作性質(zhì)、特點的內(nèi)在要求，也是民政工作適應(yīng)新形勢、實現(xiàn)新突破、全面上新水平的一條值得認真探索和實踐的重要途徑。社區(qū)建設(shè)的全面推進，社區(qū)平臺的初步形成，以及信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，使得以社區(qū)為平臺來整合城市民政工作，不僅必要，而且可能。

二、如何理解城市民政工作的整合

整合城市民政工作是一個新命題，目前還處于研究探索階段，需要一個在認識和實踐上不斷深化的過程。才讓部長在講話中提出，所謂城市民政工作的整合就是要在多元的城市民政業(yè)務(wù)之間找到一個切入點，打造一個平臺，建立一種相互促進、協(xié)同配合的機制，產(chǎn)生1加1大于2的合力效果，發(fā)揮民政工作的綜合效能和整體優(yōu)勢。理論界有些人提出整合是一個哲學(xué)范疇，“是指由系統(tǒng)的整體性及其系統(tǒng)核心的統(tǒng)攝、凝聚作用而導(dǎo)致的若干相關(guān)部分或因素合成為一個新的統(tǒng)一整體的建構(gòu)、序化過程。整合，也可以簡約地顧名思義為：整體的綜合統(tǒng)一。”聯(lián)系到民政工作，我覺得整合城市民政工作，可以從以下三個方面來理解：

(一)整合城市民政工作的目的是工作效能的最大化。整合城市民政工作，就是找準城市民政工作相關(guān)業(yè)務(wù)之間的聯(lián)結(jié)點和切入點，對其進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，合理安排，凝聚方方面面的力量，建立一種新的科學(xué)的工作機制，發(fā)揮整體優(yōu)勢，確保其有序開展，高效運轉(zhuǎn)。因此，整合是一種手段，也是一個過程，其目的是實現(xiàn)工作效能的最大化。從這一目標出發(fā)，我認為整合城市民政工作，需要注意把握以下幾個問題：一是整合的內(nèi)容應(yīng)該有所選擇。一般而言，整合的基礎(chǔ)在于業(yè)務(wù)之間存在的有機聯(lián)系及其互補性。聯(lián)系緊密的業(yè)務(wù)，可以采取多種形式和可行的途徑進行整合;聯(lián)系不緊或毫無關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)，則不能簡單地歸到一起，也不會產(chǎn)生整合的效果。二是要考慮整合的成本。任何整合都需要成本，需要花費時間、精力、資金，這些成本是必須認真考慮的因素，如果成本大于整合的效益，整合就得不償失。因此，整合的原則是成本最小化，效益最大化。三是要正確處理“合”與“分”的關(guān)系。對于城市民政工作的整合要堅持辯證的觀點，要堅持兩點論，不能因為整合而否認和取消各項民政業(yè)務(wù)的職能和特色。“合”是為了相互補充、相互促進，發(fā)揮綜合效應(yīng)和整體優(yōu)勢。“分”是專業(yè)化和社會分工的客觀需要，“分”與“合”各有各的優(yōu)勢。因此，整合民政工作，必須把握好“分”與“合”之間的度，發(fā)揮好“分”與“合”兩方面的優(yōu)勢，實現(xiàn)各負其責、整體推進的綜合效能。

(二)整合城市民政工作可以從民政業(yè)務(wù)的相互聯(lián)系和促進來理解。隨著民政事業(yè)的不斷發(fā)展，各項民政業(yè)務(wù)的聯(lián)系也不斷加強，并在實踐中相互聯(lián)系，相互促進，為城市民政工作的整合提供內(nèi)在依據(jù)。近些年，我們在這方面進行了積極探索，并取得了明顯成效。比如，以“雙擁”活動整合優(yōu)撫、安置、軍退等工作，推進優(yōu)撫、安置、軍退等工作的開展，是我們幾年來的工作思路。擁軍優(yōu)屬、優(yōu)待撫恤、軍隊退伍轉(zhuǎn)業(yè)士兵安置及軍隊離退休干部和軍隊無軍籍退休退職職工的安置等，是雙擁工作的重要內(nèi)容，也是雙擁的具體體現(xiàn)。以開展雙擁活動為切入點，就能有效地把所有這些與軍隊和國防建設(shè)相關(guān)的業(yè)務(wù)有機聯(lián)結(jié)起來，統(tǒng)一組織，相互配合，促進了整體效能的提高。再如，以社會福利事業(yè)社會化整合社會福利、老齡工作、福利企業(yè)生產(chǎn)等多項工作。這些業(yè)務(wù)同屬于社會福利性工作，工作對象主要都是社會上的特殊困難群體如老年人、孤殘兒童、殘疾人等。通過推進社會福利社會化，動員和組織社會力量，形成投資渠道多元化、服務(wù)對象公眾化、服務(wù)方式多樣化、運行機制市場化、服務(wù)隊伍專業(yè)化的福利事業(yè)發(fā)展新格局，實現(xiàn)了更好地為這些特殊困難群眾服務(wù)。又如，以社會救助整合救災(zāi)救濟、城鄉(xiāng)低保、“五保”供養(yǎng)、捐贈等工作。通過建立以城市低保為基儲臨時救濟為補充的社會救助體系，可以整合各種社會救助力量，更好地保障好低收入群體的基本生活。再有，以加強行政執(zhí)法來整合民間組織管理、殯葬管理、婚姻管理、區(qū)劃管理、見義勇為權(quán)益保護等，可以促進民政部門負責的社會行政管理工作的規(guī)范化。應(yīng)該說，以上這些，是整合民政工作的一個重要層面。

(三)整合城市民政工作可以從各項民政業(yè)務(wù)與社區(qū)建設(shè)的相互聯(lián)系和促進來理解。由于很多民政業(yè)務(wù)都與社區(qū)建設(shè)或社區(qū)具有直接的聯(lián)系，所以，可以憑借社區(qū)這一紐帶或平臺進行整合。具體而言：民間組織管理工作的主要內(nèi)容是通過各種形式抓好各類民間組織的培育發(fā)展和監(jiān)督管理，由于很多民間組織的活動在社區(qū)，對它的管理也要延伸到社區(qū)，以促進它們在社區(qū)健康發(fā)展;另一方面，社區(qū)建設(shè)需要民間組織的參與，發(fā)育成熟的社區(qū)民間組織既是服務(wù)居民的重要力量，也將成為承接政府職能轉(zhuǎn)變的重要載體，對于推進政府職能轉(zhuǎn)變和基層***政治建設(shè)具有重要意義，民間組織管理與社區(qū)建設(shè)工作的有機結(jié)合，可以達到相互促進的效果。社會救助工作的核心是通過實施城鄉(xiāng)低保等救助政策，解決低收入群體的生活困難;社會福利事業(yè)的核心是保障老年人、殘疾人、孤兒等特殊困難群體的基本生活權(quán)益。這既是民政部門的重要職責，也是社區(qū)公益事業(yè)的重要方面，把社區(qū)建設(shè)好，有助于做好社會救助和社會福利工作，落實好社會救助和社會福利政策，也會促進社區(qū)建設(shè)的發(fā)展。優(yōu)撫安置、老齡工作、婚姻殯葬管理、社會捐贈等很多工作都離不開社區(qū)這一基礎(chǔ)陣地，也需要把相關(guān)政策落實到社區(qū)。我理解，也正是在這一意義上，才讓部長提出以社區(qū)為平臺來整合城市民政工作。

三、積極探索和推進城市民政工作的整合

才讓部長在講話中提出了以社區(qū)為平臺、社區(qū)組織為依托、信息技術(shù)為手段整合城市民政工作的思路，并對推進城市民政工作整合的途徑和方法作了闡述。結(jié)合北京的實際，我認為，應(yīng)該著力做好以下幾項工作：

(一)著眼于建立和完善科學(xué)的工作機制，推進城市民政工作的整合。整合民政工作，其根本目的在于推進民政工作的健康發(fā)展，實現(xiàn)民政工作效能的最大化，而好的工作機制，則是促進工作科學(xué)、高效、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的重要環(huán)節(jié)。因此，整合民政工作，必須把建立和完善科學(xué)的工作機制作為著眼點。

江在接見第十一次全國民政會議代表時指出，要“完善政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、社會參與的工作機制，推進民政事業(yè)不斷發(fā)展”。這既是創(chuàng)新民政工作機制的指導(dǎo)方針，也是整合城市民政工作的努力方向。作為民政部門，首先要積極主動，爭取黨政領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。主導(dǎo)即領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)，就是政府要加強對民政工作的領(lǐng)導(dǎo)。民政工作是政府工作的重要組成部分，在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府對民政工作的領(lǐng)導(dǎo)需要進一步加強;政府的財政投入是民政事業(yè)發(fā)展資金的主渠道，隨著民政工作領(lǐng)域的拓展，財政投入的力度需要不斷加大。各級民政部門必須開拓進取，扎實工作，當好參謀助手，以好的工作業(yè)績贏得黨和政府對民政工作的重視和支持，把民政事業(yè)發(fā)展納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，擺上黨委和政府的重要議事日程;必須大力開展調(diào)查研究，提出切實可行的工作預(yù)案，并努力轉(zhuǎn)化為法規(guī)和政策，解決民政工作中的重點、難點問題，推動各項民政事業(yè)的發(fā)展。其次，要加強部門協(xié)作，爭取相關(guān)部門的理解與支持。民政工作的很多業(yè)務(wù)都涉及多個部門，必須搞好部門協(xié)作。在這方面，一要擺好位置，扮演好自己的角色，凡是涉及多個部門的工作，都要牢記自己是受各級黨委、政府委托開展工作的，既要發(fā)揮好應(yīng)有的組織、協(xié)調(diào)作用，又不能越權(quán)包辦。二要以誠待人，增強服務(wù)意識，多做工作，以誠心、虛心和耐心，增強工作中的親和力。三要把握協(xié)調(diào)的機遇，運用靈活多樣的方法，提高協(xié)調(diào)的藝術(shù)，在融洽的氛圍中密切與相關(guān)部門的聯(lián)系，形成合力，共同推動民政工作開展。第三，要推進民政事業(yè)社會化，提高社會參與程度。推進民政事業(yè)社會化，是民政工作性質(zhì)和特點的客觀要求，也是促進民政事業(yè)改革和發(fā)展的有效途徑。要提高社會參與程度，必須加大民政宣傳的力度，讓更多的人了解民政、關(guān)心民政、支持民政，自覺參與到民政工作中來;必須加強政策引導(dǎo)，制定社會力量開辦社會福利服務(wù)和社會公益事業(yè)等的優(yōu)惠政策和措施，鼓勵、引導(dǎo)他們積極參與民政的發(fā)展。同時，加強規(guī)范管理，保證各項民政工作沿著健康的方向發(fā)展。

(二)從社區(qū)建設(shè)入手，推進城市民政工作的整合。城市民政工作整合的根基在于社區(qū)這一平臺的搭建，有了社區(qū)這個根基，整合城市民政工作才能有所依托。為此，首先應(yīng)加強社區(qū)組織建設(shè)，建立新型社區(qū)管理體制，為整合民政工作提供組織保證。當前，要著力構(gòu)建新型社區(qū)組織體系與管理體制，加強社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會等社區(qū)組織的建設(shè)，大力培育社區(qū)中介組織，理順各方面的關(guān)系，確保在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，社區(qū)各類組織相互配合，相互協(xié)作，共同為社區(qū)平臺的搭建群策群力。要把與社區(qū)或居民群眾生活密切相關(guān)的民政業(yè)務(wù)同社區(qū)建設(shè)有機結(jié)合起來，積極納入街道一門式辦公，方便群眾生活，提高工作效率。其次，要加強社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為整合城市民政工作提供充分的物質(zhì)基矗要結(jié)合社區(qū)居委會建設(shè)，配齊居委會辦公用房，保證居委會辦公用房達到90平方米以上;結(jié)合“星光計劃”的開展，加快社區(qū)為老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，確保各社區(qū)“三室一場一校”的落實，并發(fā)揮綜合為老服務(wù)功能;要加快社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，在完成各區(qū)縣、街道社區(qū)服務(wù)中心的基礎(chǔ)上，探索社區(qū)服務(wù)中心的運行機制，充分發(fā)揮社區(qū)服務(wù)中心在提供社區(qū)服務(wù)方面的綜合功能;要積極與駐區(qū)單位進行協(xié)調(diào)，并簽訂有關(guān)單位內(nèi)部設(shè)施對外開放的協(xié)議，利用單位閑置的資源開展服務(wù)。第三，要加快社區(qū)人力資源整合力度，為整合城市民政工作提供強有力的人力保障。人力資源的開發(fā)與建設(shè)是社區(qū)工作能否深入開展的關(guān)鍵因素，是搭建社區(qū)平臺中的重要一環(huán)。要加快建設(shè)一支職業(yè)化、高素質(zhì)的社區(qū)專職工作者隊伍，加強培訓(xùn)和教育，提高他們的專業(yè)技能和服務(wù)水平;要大力培育社區(qū)居民的社區(qū)意識，組織和引導(dǎo)社區(qū)居民開展各種活動，增強社區(qū)居民認同感和歸屬感;要充分調(diào)動各方面積極性，開展社區(qū)志愿服務(wù)，努力形成社區(qū)專業(yè)隊伍與志愿者隊伍共同參與社區(qū)事業(yè)的新局面。

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